田坤：美国国会议员的腐败行为、实质及其恶果

美国常常自我标榜为“自由世界的领袖”,其民主模式也一直作为“普世价值”向全球输出。然而，所谓的“代表人类方向”的“美式民主”实质究竟为何，国会山里的权力寻租游戏一经揭穿，便充分暴露其真实面目。

2008~2010年，受金融危机影响，美国普通家庭财富平均下降20%，但美国国会议员平均财富却不降反升，增长了25%。[1] 美国国会议员基数有限，腐败案例从数量来看可能会少些，但比例却很高。本文通过对可查的美国国会议员腐败案例进行梳理和分析，揭示出普通民众与资本控制下的权力之间存在着巨大的、不可调和的鸿沟，国会山里的权力寻租游戏是现有资本主义制度下无法克服的“绝症”。

一、在美国普通民众心目中，国会议员从来就不曾有过大公无私、正义凛然、为国为民的正面形象

美国国会“染指生活中每一个可能想象得到的方面”。[2] 根据美国宪法，国会的权力范围不仅包括宣战、征税、贷款、铸造货币和外贸，而且可以“制定为执行以上各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的其他一切权力所需的、必要的和恰当的法律。”[3] 也就是说，议员可以通过立法参与任何政策的制定。[4] 为规范议员公务活动，参众两院均制定了多部制约议员道德行为的规定。但这些制度一般都是在发生了影响较大的腐败案件之后，采取的亡羊补牢式的被动应对措施。“这种补漏拾遗式的修法不仅导致新法仍会存在很多缺陷，而且无法对新出现的‘合法腐败’等钻空子行为迅速作出反应。”[5] 由于国会议员腐败丑闻时有发生，国会议员在美国民众心目中从来就不是大公无私、正义凛然、为国为民的正面形象。马克·吐温曾调侃：“从事实和数据上看，也许没有任何真正美国人能跟国会相比而称得上是真正的犯罪集团。”[6]

1988年12月，盖洛普民意调查显示，仅有19%的受访者对参议员的道德水平评价为“高”或“非常高”，仅有16%的受访者对众议员的道德水平评价为“高”或“非常高”。[7] 2006年1月，由美国有线电视新闻网（CNN）、《今日美国报》和盖洛普民意测验机构联合进行的调查结果显示，近半数美国成年人认为，大部分国会议员都有腐败行为。[8] 2006年5月，美联社和益普索联合进行的民意调查显示，75%以上的选民认为国会的表现十分糟糕，“充满了令人无法容忍的腐败现象。”[9]

即使在美国媒体笔下，国会也是一个十足的“自我放纵、丑闻横行、毫无能力甚至腐败透顶的机构”，被刻画成“说客云集、毫无作为、行动缓慢”的笨牛形象。热播美剧《纸牌屋》（House of Cards）更是将国会山的权钱交易、权色交易、权权交易赤裸裸地呈现给观众。作为文艺作品，《纸牌屋》为突出矛盾冲突和戏剧效果，难免有夸大和戏谑的成分。但“艺术来源于生活”，花样不断翻新的议员腐败案件为类似于《纸牌屋》这样的文艺作品提供了丰富的素材。层出不穷的腐败丑闻一再强化公众对议员的负面印象，“把他们全部扔出去（Throw Them All Out）”成为不少美国人在谈论议员从政操守时的“常用语”。[10]

二、“权钱交易”、“权权交易”、“假公肥私”等腐败行为已经成为国会山的“老传统”

美国国会议员掌控的资源分配权对利益相关方具有极大的诱惑力，一项议案通过与否牵涉的经济利益往往数额巨大。因此，利益相关方具有腐蚀议员的强烈内生动力并愿意为此提供巨额经济支持，公权腐败的各种形态在国会山都能找到案例。

第一，收受金钱、股票、礼品等贿赂

利益相关方为了能够使议员尽快站到自己的阵营，在国会中支持有利于己、反对有损于己的议案，直接向议员送现金、股权和贵重的礼物。

据《华盛顿邮报》披露，在“韩国门事件”中，“韩国门事件（Korea gate）”是指1976年10月在华盛顿的韩国商人朴东善（另有译为朴东宣）和其他代理人向美国国会议员行贿，以期维持议会中对韩国有利的立法氛围，使美国在从韩国撤军、经济支持等方面优先考虑韩国的利益。韩国代理人在一年中向国会议员分发了50万~100万美元的现金和礼品。当事人之一朴东善在众议院道德委员会作证时说，前议员帕斯曼接受了他送出的36.7万~40.7万美元的现金和礼品，前议员汉纳接受了26.2万美元，前议员科尼利厄斯·加拉格尔接受了21.1万美元。[11]

在着名的“阿布思卡姆行动（Operation Abscam）”中，检察官指控民主党众议员小约翰·詹里特（John W. Jenrette，Jr.）从装扮成阿拉伯人的联邦特工那里接受了5万美元现金，他曾肆无忌惮地说，“我本性好‘窃’，我会毫不迟疑地接受它。”[12] 1979年8月22日，迈克尔·迈尔斯与装扮成阿拉伯人的联邦调查局卧底进行交易的情形被录了下来。在这盘录像带上，迈尔斯收下“阿拉伯人”递上的5万美元。参议员小哈里森·威廉姆斯（Harrison A. Williams）也多次会见装扮成阿拉伯商人的联邦调查局卧底，并与之达成协议：威廉姆斯可以获得一个钛矿18%的股份，对价是利用自己在参议院的地位帮助该企业获得美国政府合同。

众议员兰德尔·坎宁安（Randall H. Cunningham）在一笔数额巨大的国防部合同签订后，以167.5万美元的高价将他的一栋住宅卖给了军事承包商MZM有限公司总裁米切尔·韦德。[13]  通过这种隐蔽的受贿方式，坎宁安获利颇丰。

参议员、外交关系委员会(Senate Foreign Relations Committee)主席罗伯特·梅南德斯（Robert Menendez）收受佛罗里达州一位眼科医生价值100万美元的贵重礼品和竞选献金，作为回报，梅南德斯利用其议员职务便利为这名医生提供各方面的帮助。这位眼科医生的私人诊所曾被控开出超额账单，累计从美国政府骗取890万美元。[14]

第二，贪污、挪用、滥用公款

国会议员的薪酬待遇较高，再加上一些投资理财收益、议会院外收入，维持体面生活是没有问题的。但是仍有一些议员贪得无厌，通过各种手段骗领公款、中饱私囊。一些议员挖空心思从公务活动中捞取好处，甚至不顾手法低级拙劣。

（1）转卖办公用品套取公款。20世纪90年代，一些议员使用公款购买邮票，然后再将邮票转卖牟利或直接退回国会邮局换回现款。例如，众议员丹利用这种手段贪污公款23000美元。[15]

（2）虚设公职骗领公款。杜鲁门时代的议员约翰·托马斯为了贴补“第二家庭”，虚设“收发员”、“女佣”等国会助理职位，把套取的工资装进自己的腰包。众议员小查尔斯·迪格斯（Charles C.Diggs）虚报办公人员的工资额度，从前任和现任雇员那里接受回扣，总额为40031.66美元。

（3）虚假报销侵占公款。虚假或重复报销公务开支，赤裸裸骗领公款的行为成为一些议员“开源”的手段。赫尔曼·塔尔梅齐（Herman E. Talmadge）在1973~1978年间以竞选开支的名义报销43435.83美元，并将这些钱收入自己的钱包。[16] 参议员戴夫·杜伦伯杰（Dave Durenberger）到明尼苏达州出差，实际住在自己所有的住宅，却谎报住在他人的住房中，领取出差住宿补贴共计40055美元。

（4）挪用公款。前国会民主党众议员小杰西·杰克逊夫妇挪用了大约75万美元竞选经费用于私人目的，包括购买价值4万多美元的劳力士表、价值近万元的儿童家具、价值5000多美元的绒皮外套和其他衣物，以及迈克尔·杰克逊、李小龙、马丁·路德·金等名人的物品作为收藏。[17]

（5）公款旅游。在国会中“安排公费出国旅行是家常便饭，即使是即将离任的官员也能捞到这种好处，这算是给他们的最后一笔外快，不过名义上则说成是‘调查事实’”。[18] 1961年，众议院教育和劳工委员会主席克雷顿·鲍威尔（Clayton Powell）在访问欧洲时有两位女士随从，一位是曾经的“俄亥俄小姐”，一位是教育和劳工委员会雇用的白人女律师。鲍威尔被控此次访问“非法使用政府资金用于个人出游”。[19]

第三，免费旅游

美国议会院外活动大王萨缪尔·沃德萨缪尔·沃德自诩为“走廊国王”（游说者被称为“走廊议员”），在Credit Mobilier信贷公司行贿案中扮演重要角色。[20] 总结了一句游说经验：“填饱了谁的肚子就能打开谁的嘴巴”。院外专兼职游说人员经常通过一些“社交活动”向议员兜售相关利益集团的立场和观点，通过邀请议员出席鸡尾酒会、宴会，邀请议员看歌剧、体育比赛，为议员提供免费旅游、深海垂钓等[21] 积累人脉，在目标议员那里“混个脸熟”，为日后游说打下“感情基础”。

20世纪70年代，韩裔说客为了游说美国采取对韩国有利的政策，几乎每个周末都在华盛顿豪华饭店举办晚会，邀请国会议员们免费享用。在这里有吃有喝，还有贵重的纪念品、竞选捐赠等“特殊的惊喜”。这位带有特殊使命的韩国人还为众多议员提供免费旅游，为他们联系韩国大学的荣誉学位等。

20世纪80年代，众议员詹姆斯·霍华德接受美国户外广告协会的邀请，几乎每年1月都飞往旅游胜地棕榈泉地区免费度假，对价是在有关大型广告牌的立法中为户外广告协会的成员们说好话。[22]

马里奥·比亚基当了10届国会议员，多次接受布鲁克林前民主党领袖艾斯坡西多提供的免费去佛罗里达度假的好处，回报是利用自己的影响力帮助艾斯坡西多投资的一家修船厂。[23]

2007年，美国众议院出台规定，议员今后在外出参加活动时，只可以接受说客及雇佣他们的公司提供的“一个晚上”的免费旅行。如果议员出席的活动的确需要更多的时间来完成，“两个晚上”的免费旅行也在许可范围之列。此外，议员还可以接受不雇佣“说客”的团体提供的免费旅行。[24]

第四，嫖娼、通奸、性丑闻

一些议员在参加竞选时极力鼓吹家庭价值观、社区价值观，强调个人对国家、社会、家庭的承诺和责任，但刚走下演讲台就背叛配偶、破坏自己和他人的家庭，违反他们自己竭力吹捧的原则。国会山里桃色新闻不断，隔一段时间便会曝出令人目瞪口呆的性丑闻。通过对1974~1994年曝光的议员性丑闻进行的统计表明，10年间国会山至少发生18起性丑闻事件。[25]

第五，进行内幕交易

国会议员在履职过程中会获得大量内幕信息，有的议员抵御不住内幕信息“变现”的诱惑，自己或者通过代理人大搞内幕交易，获益颇丰。议员们的内幕交易花样百出，有的获得内幕信息后通过代理人直接买卖股票套利；有的进行股票期权交易，旱涝保收；有的先买入某些公司的股票，然后在国会造势，形成对该公司有利的氛围，拉高股价获利。

曾为斯坦福大学胡佛研究所的研究员、美国政界的软性腐败研究者彼得·史威泽在《把他们全部扔出去》一书中披露，在2008年金融海啸期间，国会领袖和金融服务委员会成员经常听取市场监管高级官员的内部简报，随时可以同这些官员私下通电话，了解“行情”。众议院金融服务委员会共和党召集人斯宾塞·巴切斯在2008年7月到11月的金融海啸期间，做了40笔超短期的小额期权交易，收益颇丰。[26] 2008年9月16日，美国财政部长和美联储主席与重要的国会议员举行内部会议，指出金融危机的破坏性远远超出预期。第二天，众议员吉姆·莫兰抛售90家公司的股票，众议员雪莱·卡皮托抛售数十万美元花旗银行股票，10余位参议员也悉数抛售金融股票。[27]

2005年，当时的众议院议长丹尼斯·哈斯特尔特（Dennis Hastert）买了大片玉米地，卖主还以为他要办农场。事实上，哈斯特尔特运作到建一条高速公路的“耳印记拨款”（即“指定项目拨款”），这条高速公路将从他买的这些土地旁经过。建公路的消息公布后，哈斯特尔特买的这100多英亩地，价值陡升。随后，他把这些土地全部卖掉。买进卖出相隔不过几个月，哈斯特尔特赚进200多万美元。[28]

第六，规避院外收入限制

美国国会对议员的演讲费有较为严格的规定。民主党众议院议长吉姆·赖特（Jim Wright）另辟蹊径，在演讲时暗示主办单位给的演讲费太少，要求购买他写的《一个公众人物的思考（Reflection of Public Man）》一书。通过这种方式，赖特收益颇丰。

拿“书”做文章的不止赖特一人。参议员戴夫·杜伦伯杰（Dave Durenberger）在自己朋友的出版社出版了《不是狂人，也不是救世主》（Neither Madman Nor Messiahs）、《变革的处方》（Prescription for Change）两本书。这家出版社在1985~1987年间，每季度支付给杜伦伯杰12500美元，总共支付10万美元，作为杜伦伯杰为他的书作促销的113次出场费。事实上，促销书籍只是“瓶”，里面装的却是“规避参议院对演讲费用限制”的“酒”。杜伦伯杰的手法是，他把邀请其做演讲（内容不是想听他介绍书的内容）的团体名称告诉出版社，由出版社告知那些团体，杜伦伯杰的出场是为了促销书籍，由该团体支付“图书促销出场费”。就这样，“演讲费”转换为“图书促销出场费”。

第七，利用影响力为亲友牟利

1989年4月，众议院议长吉姆·赖特的“朋友”乔治·马里克（George Mallick）为其妻子提供1.8万美元的年薪，并允许她使用一辆公司轿车和一套公寓。[29]

在阿布拉莫夫游说丑闻中，阿布拉莫夫给一名议员的妻子5万美元，以获得该议员在一项互联网赌博议案中投出反对票的承诺。[30]

三、美国国会议员腐败的特点、实质及其恶果

1.议员腐败多与游说相关

议会的核心权力是立法权，因此议员腐败多与立法游说相关。各类游说团体是议员腐败的主要供给方，几乎所有的议员腐败案件都有说客的身影。要想使国会议员在投票时站在有利于自己的立场上，仅仅向议员提供金融机密、或请议员吃饭是远远不够的，真金白银才是打开“手头有点紧”的议员家大门的钥匙。要想在众多的说客中脱颖而出，收买议员是最快、最有效的方式。据估算，有至少上万个组织在华盛顿有游说机构。[31]

尽管国会制定了各种相应的制约性法律例如《外国代理人登记法》（Foreign Agents Registration Act of 1938）、《联邦游说规定法》（Federal Regulation of Lobbying of 1946）、《游说公开法》（Lobbying Disclosure Act of 1995）、《游说公开技术法》（Lobbying Disclosure Technical Amendment Act of 1998）。，但这些规定对于投机钻营的说客来说起不到真正的约束作用。[32] 说客们通过各种情报来了解议员的性格、爱好和习惯，运用各种手段将议员俘获为自身利益的“代言人”。

从议员这方面来说，待价而沽是普遍心态。一些别有用心的议员故意在某些议案面前表现得犹豫不决，采取“饥饿公关法”来提高权钱交易的价码。

2.腐败窝案、串案较多

国会里的权力基本为集体权力，个人意愿对投票的结果影响甚微。狡猾的游说团体在向议员投放糖衣炮弹时，往往目标对象范围广泛，这也是国会议员腐败窝案、串案较多的主要原因。在“联合太平洋铁路公司行贿案”中，涉案公司至少向14名议员行贿。[33] 在“韩国门事件”中，至少有115名议员接受了贿赂。据美联社报道，1989~2001年期间，71位参议员和187名众议员收受了安然公司的政治资助。[34]在阿布拉莫夫游说丑闻中，有20多名国会议员及其助手牵涉其中，众议院共和党领袖迪莱、参议员罗伯特·奈依等“大佬”纷纷被拉下水。

3.“软性腐败”普遍

“软性腐败”是指表面上不违反现有成文法，但有悖政治伦理，滥用公权谋取私利的行为。议员和说客“共同努力”钻制度和法律空子，一些说客为了让议员心安理得地享受他们提供的好处，创造出很多新的“软腐败”类型。例如：大量高价购买议员所着图书，让议员获得高额稿费；为规避单次请客消费金额人均不得超过50美元的限制，将体育场的包厢价格降为49.9美元等等。

此外，还有“高层次”的“软性腐败”。国会是法律的制定者，议员们最了解法律的漏洞在什么地方。一些议员对法律漏洞选择性失明，甚至精心设计漏洞，从制度上制造腐败机会，让不当利益源源不断地流入自己的腰包。以《禁止议员内幕交易法》（Stop Trading on Congressional Knowledge Act，简称STOCK Act）的难产为例：前众议员布莱恩·贝尔德很早就提出制定“STOCK Act”的议案，但却遭到国会领袖的冷冻扼杀，没有机会得到辩论和表决。直到第三次重复提案，贝尔德才得到众议院听证机会。当时众议院有435位议员，但几乎没人听他的论证。[35] 之所以会出现这种反常局面，最主要的原因就是很多议员都利用内幕信息进行内幕交易，不这样做就会被视为白痴。

4.查处困难

一些议员腐败线索浮出水面后，查处时会受到各种干扰因素的影响。一方面，很多议员竭力避免直接的权钱交易，让自己的投票与说客的馈赠“毫无联系”，瞒天过海、各显神通，导致腐败的隐蔽性较强，不容易被发现。另一方面，议员往往都是资深政客，处理紧急公关的能力强，可资利用的媒体资源、社会资源比较丰富，尽管有时腐败现象已经非常明显，但是他们利用娴熟的公关障眼法，在很多情况之下都能全身而退，甚至获得连任。

5.腐败丑闻夹杂党派斗争

许多腐败案件发现、追查的背后，都有民主、共和两党斗争的身影。党派斗争的残酷性决定了本党党员必须团结一致对外，当自己党派的议员出现问题时，除非铁证如山、无可辩驳，议员们都会偏袒本党党员，尽量将处罚降低到最低点。在特殊情况下，还可能出现“惩罚交易”的现象，以不深究对方党派议员的不道德行为作筹码，换得对方党派放弃对本党议员不道德行为的追究。

6.议员腐败“使国会蒙受耻辱，名声扫地”

由于国会在美国政治体系中居于核心位置，国会议员的腐败丑闻往往对公众心理造成强烈冲击，对参众两院的政治公信力造成致命伤害。《把他们全部扔出去》一书提到，国会议员可以勒索人民。勒索在其他任何地方都是违法的，而在国会却是合法的。国会议员可以立法通过对公司发展极其不利的法案，从而威胁那些不支持他们的企业和公司。因此，议员腐败实质上就是一种“政治勒索”。人们不禁要问，“道德品质如此恶劣的人，怎么会步步高升，在国家的立法机构中占有一席之地？”《把他们全部扔出去》一书的结尾说道，出现了这些问题，并非是个别领导人的失败，败就败在这个让所有美国人民都感到失望的错误体系。该书作者疾呼：“是时候解决这些问题了。让我们把‘政府的富人们’丢进历史的垃圾箱。”

四、结论

从美国国会议员的腐败行为来看，立法机关并非对腐败绝缘，立法者并不是生活在与世隔绝的“真空”里，他们面对腐败并没有天然的抵抗力。在资本主义根本制度不变的情况下，在资本的“恶”没有得到有效约束与扼制的情况下，国会议员代表“钱”的利益，实质是“私”的利益，不会也不可能是“民”与“公”的利益。资本主义制度下所谓的“立法者最应该守法”仅仅存在于抽象的价值期许中，最终是不可能实现的。

【田坤，中国社会科学院马克思主义研究院副研究员。本文原载《世界社会主义研究》2018年第8期，授权察网发布。】

注释：

[1]若德：《美国议员普遍存在“软性腐败”》，《中国监察》2013年第7期。

[2]Sunil Ahuja and Robert Dewhirst, “Congress in the TwentiethCentury,” in Sunil Ahuja and Robert Dewhirst ed., Congress Responds to the 21stCentury, Columbus, OH: The Ohio State University Press, 2003, p.1.

[3]〔美〕加里·沃塞曼着，陆震纶等译：《美国政治基础》，中国社会科学出版社1994年版，第68页。

[4]熊志勇：《简析对美国国会的游说——以美国对外政策为例》，《美国研究》1998年第3期。

[5]刘卫东：《美国游说制度的改革及其局限性》，《国际论坛》2006年第5期。

[6]孙哲、赵可金：《美国国会对腐败问题的治理》，《清华大学学报》2009年第2期。

[7]Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr.,From Watergate toWhitewater, The Public Integrity War, Westport: Greenwood Publishing Group,Inc., 1997, p.136.

[8]唐勇：《美国议员腐败窝案越闹越大》，《人民日报》2006年1月5日。

[9] 李焰：《廉政风暴难撼美国国会》，《华盛顿观察》周刊2006年第17期。

[10]Peter Schweizer，Throw Them All Out， Houghton Mifflin Harcourt，2011.

[11]周琪、袁征：《美国的政治腐败与反腐败：对美国反腐败机制的研究》，中国社会科学出版社2009年版，第130~132页。

[12]“维基百科英文网站”，http://en.wikipedia.org/wiki/Abscam#cite_note-1，2014年9月7日。

[13]Marcus Stern.“Lawmaker.s home sale questioned”. The San DiegoUnion.Tribune. (2005-06-12) p.A-1.

[14]JOHN BRESNAHAN and JOSH GERSTEIN, Court rejects Sen. RobertMenendez.s attempt to get corruption case thrown out, Available from http://www.politico.com/story/2016/07/court-rejects-sen-robert-menendezs-attempt-to-get-corruption-case-thrown-out-226422.

[15]丁孝文：《走进国会山——一个中国外交官的亲历》，复旦大学出版社2004年版，第259页。

[16]Expulsion and Censure，“美国参议院网站”， http://www.senate.gov/artandhistory/history/common/briefing/Expulsion_Censure.htm。

[17]《盘点美国政坛近年重大腐败案：州长议员均上榜》，人民网http://sn.people.com.cn/n/2014/0909/c356312-22250554.html。

[18]〔美〕托尼·博萨着，赵文书、张锡麟译：《美利坚帝国的衰落——腐败、堕落和美国梦》，江苏人民出版社1998年版，第100页。

[19]孙哲：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，上海人民出版社2012年修订版，第298页。

[20]John G. Moore ed., Congressional Ethics, History, Facts, andControversy (Washington, D.C.:Congressional Quarterly, 1992), p.51.

[21]蒋劲松：《美国国会史》，海南出版社1992年版，第417页。

[22]马国泉：《美国公务员制和道德规范》，清华大学出版社1999年版，第37~38页。

[23]〔美〕乔治·科恩着，邓红风等译：《美国丑闻大全》，群众出版社1989年版，第676页。

[24]王菊芳：《美多名国会议员“顶风”受贿》，《检察日报》2007年2月28日。

[25]Ken Rudin，“Congressional Sex Scandals in History”，TheWashington Post. January 31.1999.

[26]方鲲鹏：《美议员股市内幕交易秘辛》，《检察风云》2012年第9期。

[27]若德：《美国议员普遍存在“软性腐败”》，《中国监察》2013年第7期。

[28]方鲲鹏：《美国议员软性腐败警世录》（二），http://fangkunpeng.fyfz.cn/b/60332。

[29]周琪、袁征：《美国的政治腐败与反腐败：对美国反腐败机制的研究》，中国社会科学出版社2009年版，第149页。

[30]Susan Schmidt and James V. Grimaldi, “Abramoff Pleads Guilty to 3Counts”，Washington Post, January 4, 2006, p.A01.

[31]Ross K. Baker，House and Senate, 2nd ed. (New York: Norton, 1995), p.168.

[32]熊志勇：《简析对美国国会的游说——以美国对外政策为例》，《美国研究》1998年第3期。

[33]张国庆：《进步时代》，中国人民大学出版社2013年版，第12~13页。

[34]沈国麟：《镜头中的国会山：美国国会与大众传媒》，复旦大学出版社2005年版，第279页。

[35]方鲲鹏：《美议员股市内幕交易秘辛》，《检察风云》2012年第9期。