“淡马锡式”国资改革的另一种价值

市场上对国企改革的解读一直是混乱的，因为大家的利益诉求差异太大：股市里的机构要的是“国企概念股”，地方政府要的是证明自己在响应中央号召，而普通中国人则担心国资流失，自己无能为力。

究竟路向何方，必须要等高层的最终推动和具体文件的明确。但有一个原则已日益明确，即具体“经营权”的改革将变得更加重要，而事关“所有权”的混合所有制或许不再是重点。换言之，中国的国企改革将进入更加“实用主义”的阶段。

此外，对各界早已热议的“淡马锡式”改革，还需理性和辩证地看待。淡马锡是政企分开、增强国企盈利能力的样板模式，但长期以来，我们忽略了它的另一个价值，它实际上也是加强国家对经济掌控的有效方式。在那些法治完善的市场，和行政权力相比，股权在掌控经济资源上，其效力反倒更加长久和稳定。

对中国而言，维护国家对重要经济资源的掌控是国企的重要存在价值，但掌控方式却可以更加效率化。单纯地通过行政权力对国企进行控制，不论如何进行体制改革，腐败也将难以根治，而权贵对企业的干预更无法杜绝。那么，不妨将强化股权的力量作为另一条可行之路。

“顶层设计”是否会变?

过去，国企改革的讨论重点似乎都放在了“所有制”上，这个倾向的最大负面后果是，让更现实和急迫的“经营权”改革被忽略了。

日前有报道称，名为《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》两份文件已由中央全面深化改革领导小组审议通过，并将于近期公布。在市场人士看来，两份文件是国企改革政策的“终结版”和“最高版”，将确定国企改革的最终路径。

近期，从高层表态和部分行业、地区的改革试点来看，国企改革至少有一个方向是明确的：未来，中国国企改革将更加注重对“经营权”的改革，这是一种“实用主义”，也符合当前中国经济的阶段性特征和国企发展的现实。

过去，中国国资改革多半“雷声大雨点小”，国企在形式上实现“政企分开”，但权力干预的问题一直得不到解决。很多国企经营不自由，完全违背了上世纪国企改革建立现代企业制度的初衷。

国资问题研究专家、中国企业研究院院长李锦对《南风窗》记者表示，造成以上问题的主要原因在于改革总是纠缠于“所有制”问题，导致有益于提高国企自主权和经营效率的具体改革无法推进。李锦认为，今后，混合所有制改革这样的“所有权”改革将不再是国企改革“重头戏”，经营权改革才是。

在经营权改革上，“管企业”向“管资本”的方向并未变化。简而言之，就是要从管资产、管人财物转向管资本，国有资本管理公司成为一个投资机构者，只不过这个投资者在一些重要企业中会占据绝对控股地位。

一直以来，中国国资领域最主要的“管企业”的部门是国资委。李锦表示，改革后，国资委对国企的“经营管理权”将进一步减少，而是强化“监管权”。国资委在相关政策制定、国资预决算和干部人事等方面仍有重要权力，并且监管国资流失的权力可能强化。“但国企什么时间该投资，经营策略如何，国资委都不再管。”

有消息称，国资委的角色转化将是国资改革顶层设计变革的关键一环。国有资产管理宏观架构将由目前的“两级”变为“三级”。以前的“两级”是指国资监管机构和国企，而“三级”则是国资监管机构、国有资本投资运营公司和国企。但对这种说法，目前尚未得到权威证实。

可以看出，如果按照这个套路推进改革，国有资本投资运营公司作为新增一环，将是国企宏观架构变革的枢纽。李锦个人预计，未来在全国将成立几十个国有投资运营公司，既有中央级的也有地方级的，它们将担负起“管资本”的主要责任。

十八届三中全会的改革决定早已指出了这个方向：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

长期研究淡马锡模式的复旦大学企业研究所所长张晖明对《南风窗》记者表示，改革国资委非常必要，因为中国的国资委面临一个尴尬的身份，它既是监管者，又是出资人，这违背基本的市场原则。国企的真正出资人应该是财政部，而不是国资委。实际上，淡马锡公司也是由新加坡财政部全资拥有。

之前，不少人曾将新加坡淡马锡比作新加坡版的“国资委”，但张晖明认为，这种类比完全没有道理。因为，淡马锡不负责市场监管，只是个投资公司，只是承担出资人或者股东的职能。“中国国资委的身份是有问题的，需要改革。”张晖明说。

国资委如何改革?目前尚无权威定论发布，但国资运营平台则已有试点。

“两种平台”已有试点

目前，国资领域的投资营运公司已有两类，分别是产业类和金融类运营公司。

在中央层面，广义的“国企”领域其实已有国资委和汇金公司两大出资人。国资委是产业央企的出资人，而汇金公司则是金融央企特别是大型银行的出资人。

2003年，国务院批准设立中央汇金投资有限责任公司，动用外汇储备注资“技术上已经破产”的大银行，代表国家行使对大银行的出资人权责。长期以来，大银行并非国资委的“管辖范围”，鉴于其对中国经济的重要性，国家不但另设汇金公司作为其出资人，同时也通过“一行三会”实行分业严管。

在地方，同样有产业和金融分开的苗头，上海国资改革的先行先试是一个很好的参考。目前，上海市已经建立国盛集团、国际集团两大国资平台。其中，国盛集团主要是产业集团的股权为主，而国际集团则主要是金融企业的股权。2014年，上海已开始将产业资本和金融资本进行统一清理，并将不同资产划入不同平台，产业归国盛，金融归国际。

目前，国资改革是否会推广这种产业、金融平台分离的模式，尚无定论，但这种模式有着它的独特价值。有观点认为，中国这样经济体量庞大、经济结构复杂的国家，产业和金融进行一定程度的分离有利于控制金融风险的交替传染，维持一国经济的稳定。同时，分开也可以一定程度上不至于让部分产业部门或者利益集团过分膨胀，以至于尾大不掉。

不过，这种分类平台的模式并不等同于国资改革常说的“分类监管”。国资产业投资公司和金融企业控股平台控股的都是“营利性国企”，而所谓“分类监管”，将把“营利性”和“公益性”的国企分开。

对于分类监管，李锦表示，分类是全面深化国资下一步改革的基础。划分国企类型是一件“细活”，从横向上讲，同样一个企业牵涉到主业与辅业;从纵向上讲，同一链条的不同环节，其重要性不一样，对民营资本的放开程度也不同。

李锦举例说，像中储棉、中储粮这样的企业，关涉农业稳定和农民利益，他认为应归为公益性国企，对其考核首先要看是否完成了国家粮棉的储备任务。但中粮集团就可以归为营利性国企，对其考核要按照市场标准进行。

有观点认为，中国国企之所以要分类监管和分设两种运营平台，主要原因在于中国国资体系太过庞大、结构太复杂。基于这一点，中国便很难照抄淡马锡模式。

2014年，国务院国资委研究中心副主任彭建国曾透露过一组数据：淡马锡约1万亿元人民币的资产，但中国国资委所监管央企的资产就有将近40万亿元，全国除金融国企之外的国资总额达100万亿元，而汇金公司监管的金融资产总额是70多万亿元。也就是说，中国国资总额是淡马锡的100倍还要多。

值得注意的是，淡马锡模式并未实现产业和金融的分离。比如说，目前淡马锡仍是新加坡知名商业银行星展银行的大股东，同时也一直是持股中国银行业最多的海外投资机构。

张晖明认为，新加坡是个城市国家，“城区不平衡”很容易解决，只要修一条马路就好了。但中国的“地区不平衡”则复杂很多倍，国资系统既保证了国家对经济控制地位，也在很大程度上起到了平衡地区发展的作用，这些价值在国资改革中必须要考虑清楚，不能完全照抄淡马锡。

应加强国企内部制衡

按照研究界最常见的解读，淡马锡模式的精髓主要在于政企分开、盈利驱动和董事会制度3个方面。

政企分开，指的是以国有投资运营公司的形式实现对国企的“管理”，以股权关系代替政府管制，从而实现政府和企业的分离;二是盈利驱动，即采取积极的投资策略和灵活的资本退出机制，实现国有资产保值增值。三是董事会制度，即确保董事会的独立性，不受政府干扰，便于提升经营效率。

其中，前面两条相对抽象，其优势的真正实现有赖于纵深的改革和一系列配套制度的出台，而第三条精髓则相对容易理解。淡马锡董事会下设常务委员会、审核委员会及领导力发展和薪酬委员会3个专门委员会。10名董事中，有4名是由财政部提名、总统批准的，不在企业拿薪酬，其他是6名独立董事。

这样的设置保证了两点：一是董事会的独立，独立于政府的控制，二是内部制衡，尽可能解决“代理人”的道德风险。而对中国国企来说，以上两个问题则几乎是“老大难”。

长期以来，中国国企的监督侧重于“第三方监督”，但这个监督本质上是“上级监督”，这种方式的问题在于成本高和效率低。

目前，大国企的“第三方监督”包括了两类，一是独立董事，企业从外部聘任，主要是一些行业专家，但这些独立董事是否“独立”，在业内恐怕早有公论。当数十万乃至上百万的独董薪酬只是董事长一句话，如何能指望一个普通人“独立”?

二是我国国企非常独特的“监事制度”。对国有大型企业来说，除了自有的监事会之外，其监事会之上还有另外一个“监事会”。在国资委的网站上，一共有近30位“国有重点大型企业监事会主席”，他们会分别负责监督数家大型国企监事会“监督职责”。换言之，他们是监事会的“监事”，而且多半是“副部级”配置。《南风窗》记者查阅资料发现，他们不少都是退居二线的地方或中央副部级官员。

但这种“双重监督”的效果似乎也不明显，在更多人看来，国企顶层治理真正要做的改革是改革董事会。要像淡马锡那样实行董事会内部的相互制衡，而不是用外部的“花瓶董事”装点门面，“钦差监事”闲在一边，所有事情都还是国企“一把手”说了算。

理解淡马锡的“另一面”

除了内部制衡预防腐败之外，在实现政企分开，减少企业受行政干预方面，淡马锡同样值得借鉴。长期以来，一些强力部门的干预对国企发展造成的负面影响往往不可估量，“国企效率低”未必都是因为国企自身问题，而很可能是外部权力干预使然。

据媒体报道，在几大电信巨头进军3G和4G的过程中，每家运营商采取哪一种网络制式，其牌照必须由相关部委审批和发放。3G网络分为多个制式，每种制式的成熟程度不一样，也就是说其营运成本和盈利前景有很大差异。但为平衡运营商利益，几乎是采取了权力部门的分配制。

最后，经营最良好的运营商“分到”了商业前景最受质疑的TD-SCDMA网，这不但让运营商不满，也影响了中国在先进网络制式上的开发步伐。实际上，这和计划经济有何区别?

一直以来，外界诟病国企政企不分，主要依据之一是国企领导人都由组织任命，并且有行政级别。但这个问题其实并非真正的大问题，因为即便实施淡马锡式改革，国家作为大股东，同样有着任命企业高管的权力，只不过行政权力手段变成了股权力量而已。中国国企改革的当务之急，是破除部门利益乃至一些权贵家族对企业的控制和“伤害”，而让国有企业真正地被国家所掌控。

实际上，在人人都言淡马锡的国资改革时代，很多人忽略了淡马锡的另一面。淡马锡创立的目的，很难说是为了市场化，换个角度看，这家强大的控股公司反倒加强了新加坡政府对经济资源的掌控。

淡马锡创立于1974年，彼时，新加坡经济已步入经济起飞的快车道，国家资产膨胀。新加坡被称为是“强人政治”，而“强人政治”必须有一个经济基础—要实现对国家经济的控制，只有两个办法：一是靠行政权力，搞计划经济;二是靠股权，搞投资运营公司。

作为一个当时极度希望和西方拉近距离的国家，新加坡必然不会走前面一条路，但股权却意外地成了一种最好的方式。在一个法治完善的市场，股权比权力更具有对经济资源的掌控效力。因为，权力会随时因政治变动而失去，而股权却有法律的保证。从这一点来说，淡马锡的崛起绝非只体现了新加坡的经济管理能力，它更体现了这个后发现代国家高超的政治治理水平。

实际上，考察历任淡马锡的掌门人，多半都是新加坡最高层的最信任之人—淡马锡现任掌门何晶正是新加坡总理李显龙的夫人。

对中国而言，真正发挥股权的价值同样有另一层意义，即冲破国资隐性的“部门所有制”。中国所有国企都脱胎于某个部委，行业寡头尽管名义上归国资委管理，但部门领导或权贵家族对央企寡头仍能施加影响。

如果真正实现“股权说了算”，那么中国国资必将迎来一个新时代。一方面，通过“党管国企”将真正实现国家对国资的全面掌控，而不是让国资沦为某个利益集团或家族的“私产”，这是国资未来造福于民的基础;另一方面，这种掌控也是更加市场化的，并且高效率的掌控，而这正是下一步改革的新起点。