我国农地产权制度改革与发展壮大集体经济

土地产权制度是农村经济制度的核心，也是农村土地关系的总和。科学合理的土地产权制度是实现农村经济快速增长的重要保障。中华人民共和国成立以来，农村土地产权制度先后经历了土地农民所有、农民经营;农民所有、集体经营;集体所有、集体经营;集体所有、家庭经营的农地产权制度变迁过程。改革开放以来，家庭联产承包责任制顺应了农业生产发展规律，极大激发了农民生产积极性，大幅提高了农业劳动生产率。然而，这一制度在最大限度地释放制度能量的同时，其缺陷也日益凸显。如何厘清家庭联产承包责任制下农地产权制度存在的问题，改革的方向和重点在哪里?对于这些问题的探索和回答，直接关系到我国农村改革的战略调整方向和政策制度。

一、我国农地产权制度的历史变迁与现实困境

(一)我国农地产权制度的历史变迁

1.农地农民所有、农民经营：1949—1952

中华人民共和国成立不久，中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，提出废除地主土地所有制，推行农民土地所有制。到1952年底，大陆除了西藏等少数地区外，土地革命在全国农村胜利完成，农村土地占有关系发生了根本性变化，地主拥有的土地、农具等大量生产资料转入农民手中，农民成为土地真正所有者。

2.农地农民所有、集体经营：1953—1956

在土改中，农民虽然重新获得农地，但一些缺乏其他生产资料的贫农和中下农由于经营规模小、生产率低，既无法抵御自然灾害，也无法采用先进技术扩大再生产，严重束缚了生产力的发展。落后的小农经济，迫切要求引导农民走合作化道路，按照自愿原则推行生产互助。农业生产互助组一般由几户或十几户组成，土地、耕畜等生产资料和农产品仍归私人所有。1953年12月，中共中央颁布了《关于发展农业合作社的决议》，在劳动互助组的基础上发展初级农业合作社。伴随着农业生产的发展，初级农业合作社逐渐过渡到高级农业合作社。1956年底，参加高级农业生产合作的农户达到了农户总数的87.8%。[1](p.71)

3.农地集体所有、集体经营：1956—1978

1956年，在社会主义改造过程中，我们通过政治动员的方式推行农业规模化经营，开辟了“农地归集体所有，农业实行集体经营”的道路。到1958年10月底，全国超过99%的农户加入人民公社，74万多个农业合作社被合并为2.6万多个人民公社，形成了农地统一管理、生产统一组织、分配绝对平均的“三级所有，队为基础”的农地集体所有制。[2]

所有权与经营权“两权合一”的农地产权制度安排，虽然解决了农户家庭分散经营的弊端，推动了农业生产的发展，但这种农地产权制度使得农民完全丧失了对农地使用、收益以及处置的权利，抑制了农民生产积极性和创造性。尤其是在急于求成错误思想指导下，过分夸大农民主观能动性，违背农业生产和农村经济发展规律，“高指标、瞎指挥、浮夸风、共产风”盛行，破坏了农业生产和农村集体经济发展。1978年，农业总产值(按1970年不变价格计算)为1458.8亿元，比1952年增长1.3倍。由于人口增长过快，1978年人口比1952年增加0.67 倍，因此，人均农产品占有量增加不多。由于大量剩余劳动力滞留在农业部门，农业劳动生产率还很低。1978年，中国每个农业劳动力平均生产的谷物为1036公斤，巴西为1800公斤，日本为2351公斤。[3](pp.793-795)

4.农地集体所有、家庭承包经营：1978年至今

为了克服传统农地制度的弊端，1978年改革开放以来，我国开始了新一轮农地产权制度的探索，废除了人民公社，推行以家庭联产承包责任制为主线的农地产权制度改革。1978年11月，安徽凤阳小岗村村民大胆实践，率先实行包产到户，将农地的所有权与承包经营权分离，推行家庭联产承包责任制。1983年底，全国家庭联产承包经营的农地面积占耕地总面积97.8%左右。[4]

家庭联产承包责任制顺应了农业生产发展规律，极大激发了农民生产积极性，大幅提高了农业劳动生产率，解放农村生产力，促进了农村剩余劳动力的转移。1981—1985年是中华人民共和国成立以来我国农业发展最快的时期。1953—1980年的28年中，我国农业生产平均每年增长5%，而该时期却高达8.1%，我国1984年粮食产量创历史最高纪录，达4073亿公斤，人均口粮达393公斤，基本上解决了全国人民的吃饭问题。[5]

(二)当前我国农地产权制度改革的现实困境

进入21世纪，随着农业技术的进步和生产力的不断发展，家庭联产承包责任制赖以产生的社会基础已随着经济社会的发展而逐渐丧失，暴露出日益严重的问题，主要集中在以下三个方面。

第一，承包地碎片化与农地规模经营的矛盾日益突出。家庭联产承包责任制是在肯定农户家庭都享有同等承包权的基础上，把原来集体统一经营的农地，全部承包给农户单独经营。大多数农村依据公平原则，按照人口平均分配承包地。我国人多地少，导致农户拥有的承包地碎片化。据统计，我国农户的户均耕地只有0.52公顷，即只有7.8亩左右。[6](p.61)小规模农地经营组织程度低，农户分散经营，进行现代化农业科技和先进生产经验、先进耕作技术的传播和推广很困难，无法实现规模经营效益。

第二，农户小规模经营与大市场的矛盾日益突出。21世纪以来，我国农产品短缺状况基本结束，很多地方出现了农产品结构性过剩，其根源在于农户小规模经营与大市场之间存在矛盾。推行家庭联产承包责任制后农户自主经营，众多分散的农户不能得到及时有效的市场信息、技术、购销等一系列服务，难以适应市场经济的要求，无法抵制大市场带来的风险。

第三，农地分包到户与集体经济发展矛盾日益突出。村级集体经济是农村基层组织建设、实现农民共同富裕、加快农村现代化建设的物质基础。然而，随着分包到户农地经营制度的推进，家庭个体经营方式与集体经济发展的矛盾日益突出，村级集体经济不但没有发展壮大，反而被严重削弱，使得村集体无力提供农村公共产品和服务，农村党支部领导的核心作用无法得到发挥，基层党组织说话没人听，办事没人跟，农村社会治理问题重重。

二、农地私有化无法破解农地现实困境

针对家庭联产承包责任制下农地产权制度的现实困境，有些学者指出，农地私有化是破解当前中国农地困境的出路。他们中有人提出中国就应该“允许农民集体将农地彻底平分给集体内成员，实行有管理的农地私有制”。[7](p.111)

(一)对“农地私有化”主张的批判

对于农地私有化的观点，马克思早在一百多年前已做出精辟的论述。马克思提出：“小块土地所有制按其性质来说排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和对科学的累进的应用。”[8](p.912)主张“农地私有化”的理由主要有以下三点：

一是土地私有制是人类历经长期探索与实践的产物，其存在具有普适性。“农地私有论”者提出，中国两千多年的封建社会，每一次由私有土地向国有土地转变，都会伴随着社会动乱;而国有土地向私有土地转化，则会促使农业生产恢复和经济社会繁荣。中国现行公有的农地制度是“对本国的历史教训，人类文明制度成果和市场经济规律的蔑视”。[7](p.75)

马克思提出，在人类悠久的历史长河中，伴随着社会生产力的发展，农地制度经历了从原始社会农地公有制到奴隶社会、封建社会和资本主义社会的农地私有制的发展过程，未来的共产主义社会将进入农地公有制的发展阶段。人类社会的第一种农地产权制度是原始农地公有产权制度，包括亚细亚农地公有产权制度、古代公有农地产权制度和日耳曼农地公有产权制度三种形式。伴随着社会生产力的发展，原始社会的“共同体”解体，导致农地公有产权瓦解及农地私有产权制度诞生。农地私有产权制度包括奴隶制、封建制和资本主义农地私有产权制度。这些不同的农地私有制在其兴起和发展初期，都曾发挥了推动生产力发展的作用。但在其发展后期，也无不成为生产力进一步发展的桎梏，而被新的私有制所取代。按照马克思的设想，在共产主义社会，农地公有产权制度最终会取代资本主义农地私有产权制度。可见，不同的生产力发展水平，农地产权制度各不相同，农地私有制并不是人类社会唯一的农地制度，也不具有普适性。

二是农民拥有完整的土地产权有利于调动农民生产积极性。“农地私有论”者提出，“作为市场经济的前提，生产要素的所有权及派生的各种产权必须明确界定，唯此，要素才能在市场顺利交换，完成自由流动和最佳组合”，“土地作为生产的三大要素之一，当然和其他要素一样，必须服从市场经济下要素配置的基本规律”。[7](p.110)然而，中国农地集体所有制产生的一个重要问题是，农地所有权代表不明确。虽然法律规定农村土地属于农民集体所有，但是法律并没有规定“农民集体”的构成要素和执行权利，“农地私有论”者认为，必须给予农民完整的农地所有权，才有利于调动农民生产积极性。

马克思认为，农地产权是由终极所有权及其衍生出来的占有、使用、处分、收益以及抵押等一系列权利所组成。农地产权权能既可以全部集中起来，由一个产权主体行使，又可以从中分离出来一项或几项权能，独立运作。在市场经济中，农地产权为寻求与其他财产权利的有效配置，必须按市场规则进行有效流转，即农地产权配置市场化。农地产权“借助于商品的各小部分的所有权证书，商品能够一部分一部分地投入流通”。[9](p.446)作为一种不可移动的特殊生产要素，农地稳定的使用权预期是这种生产要素最为核心的权能。在长期而稳定的使用权预期下，农民要求的是生产方便，而不需要完整的土地产权。

三是农地私有化可以减少涉地管理腐败。“农地私有论”者认为，在农地产权主体不明确的条件下，村干部自然充当了集体土地产权代表，诱发了村干部对土地及其衍生利益无限攫取的欲望，引发征地等土地管理腐败问题产生。“农地私有论”者提出，通过农地私有化，农民可以根据市场价格决定是否出让土地，有利于防止村干部对农民土地权益的侵害，“可以大大减少涉地管理腐败的机会”。[7](p.111)

实际上，当前我国农地管理过程中出现的涉地管理腐败问题，特别是征地过程中农民权益受损问题，并不是由于农地集体所有制而产生，而是由于土地管理政策不到位、征地制度改革政策漏洞而产生。从实践上看，农地私有化后农民并不一定能很好地保护自己的土地权益，菲律宾和印度都实行农地私有化制，但这两个国家农地管理腐败情况却非常普遍。

(二)“农地私有化”主张的危害

农地私有化不但不能保护农民的土地权益，而且可能给我国经济社会发展带来严重危害。恩格斯指出：“企图保护小农的所有权，这不是保护他们的自由，而仅仅是保护他们被奴役的特殊形式而已，这种形式的奴役延长着他们求生不成求死不得的状况。”[10](p.491)农地私有化危害主要表现在以下三方面。

第一，农民丧失最后保障，影响社会稳定。在二元户籍制度的长期影响下，我国形成了城乡有别的二元社会保障制度。与城镇相对完善的社会保障制度相比，目前我国农村社会保障制度仍然比较落后，农地成为农民的最后保障线。实行农地集体所有制，农民不会丧失土地这一条最后保障线，当农民在城市打工或者经商失败以后，还可以回家种田，至少温饱无忧。但如果实行农地私有化，在碰到天灾人祸或者生老病死等重大问题时，农民就很有可能卖地救急，失去最后保障线。大批涌进城市的失地农民如果难以就业，那将导致大规模的社会动荡。墨西哥就是个活生生的例证。1992年的墨西哥宪法修正案允许农地集体所有制进行私有化改造，美国大型谷物公司趁机买下了大量墨西哥农地所有权，其后果是大量农民从土地上被驱赶出去，加入城市失业和半失业的浩荡队伍中，导致近年来墨西哥犯罪率居高不下，严重影响社会稳定。

第二，损害农民利益，加剧贫富分化。在我国两千多年的封建社会中，长期实行的是土地私有制，但历代封建王朝都走不出“土地兼并——流民积聚——社会动乱”这个怪圈。农民在遇到疾病、自然灾害等突发事件后，农地大量被兼并，出现了许多无地流民，加剧了贫富两极分化。在经济发展不平衡、不充分问题依然突出的今天，如果农地私有化，那么分散的小农就面临资本的强势介入。从表面上看二者可以进行土地的自由交易，但组织化程度低的农民在强资本面前根本没有定价权，不能决定土地转让价格，其结果就是大多数农民获得的土地收益不足以保证其生存，大量农地向少数人积聚，社会贫富分化加剧。

第三，动摇国本，危及中国共产党的执政基础。生产资料所有制是一个社会经济制度的基础，它决定了一个社会的基本性质和发展方向。我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，包括全民所有制和集体所有制。农地集体所有制是农村社会生产关系的基础，是农村集体经济发展的根基，是实现城乡一体化和广大农民共同富裕的重要保障。如果实行农地私有化，从经济上看，不但会使农村集体经济衰败，农民失去共同利益基础，不利于实现农业现代化与促进工业化;从政治上看，将使共产党领导和工农联盟失去存在的所有制基础，不利于巩固政权与维护中国共产党的执政地位。

习近平强调，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。[1]在这“四个不能”中，农村土地集体所有制无疑是最不可逾越的底线，对于农地私有化的主张，具有最强的针对性。

三、发展集体经济是农地产权制度改革的必然选择

(一)推动农地“三权分置”，关键在于经营权流转给谁

改革开放40年来，农地集体所有制和家庭联产承包责任制满足了农民对土地承包经营权的要求，调动了农民生产积极性，提高了农业劳动生产率。但是，现行家庭个体经营农地制度难以抵御大市场风险与实现规模经营效益，为此，必须加快农地“三权分置”，引导农地经营权有序流转。2013年，习近平在湖北考察时提出，要“深化农村改革，完善农业基本经营制度，要好好研究农村农地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”。[11]2014年，党中央下发的《关于引导农村农地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对农地“三权分置”作出总体规定：“坚持农村农地集体所有权，稳定农户承包权，放活农地经营权。”[12]2016年，党中央下发了《关于完善农村农地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对推进农村农地“三权分置”提出了政策性框架。2017年，党的十九大报告提出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。”[13]伴随着农地“三权分置”的推进，工商资本租赁农地的情况越来越多。当前我国还有2亿多农户，生产规模非常小，市场竞争能力弱，如果允许强大的工商资本任意下乡，必然会造成大量农户破产，引发新的农地兼并，使大量农民失去土地。因此，在“三权分置”改革过程中，必须严禁工商资本下乡过度兼并土地。

(二)推动农地经营权向集体流转，由集体统一经营的优势分析

为了突破家庭联产承包责任制的现实困境，很多地方采取农地租赁、入股等形式转让经营权，鼓励农地向种田大户和家庭农场流转。据统计，“2016年底，在全国拥有承包地的2.3亿农户中，已有近7000万农户部分或者全部转移了承包地经营权，将其承包地流转给新兴农业经营主体经营;全国耕地二轮承包完成确权面积4.7亿亩，其中35.1%的经营权已经流转给了新兴经营主体”。[14]虽然农地经营权向种田大户和家庭农场流转能够实现农业规模经营，但是相较于农地向少数农业经营大户集中，推动农地由集体统一经营的优势体现在以下三方面。

一是有利于全体农民实现共同富裕。判断一个社会好坏的标准，不是产生了多少富豪，而是有多少穷人存在。推动农地经营权向种田大户和家庭农场流转，实行的是个体和私人经营，所获利润由少数人占大部分，只能让少数人富起来，无法实现全体农民共同富裕。农地经营权主要应该向集体流转集中，而并非向私人流转集中;应该实行集体统一经营，而并非私人单独经营;应该发展壮大集体经济，而并非私营经济。只有实行农地集体所有制基础上的集体经营、发展乡村集体经济，才能保证全体农民实现共同富裕。

二是有利于突破小农户与大市场的矛盾。当前，出现农产品结构性过剩的深层次原因在于农户小规模经营与大市场之间存在矛盾。推动农地经营权向集体流转、由集体统一经营，集体经济组织可以组建专门营销队伍，根据农产品销售经验，研究价格趋势和需求导向，谋划每一年度或每一季度主要种植的农产品，实现以销定产，规划农产品种植品种及种植数量，避免出现农产品结构性过剩，破解小农户与大市场存在矛盾的难题。

三是有利于发展壮大农村集体经济。当前，统分结合的双层经营“分”得彻底，“统”得不够，村集体经济出现“空壳化”，村两委的调度指挥功能弱化，规模化生产难以组织。推动农地向集体流转，改变了单家独户、单打独斗的局面，把农户个体经营转变为村集体统一经营，推行企业化管理和民主化决策，推进农业产业化经营，有利于发展壮大集体经济，增加村级公共财政收入，加强农村基层党组织建设，为农村发展提供更多更好的基础设施和公共服务。

(三)推动农地向集体流转，发展集体经济：塘约村的有益探索

塘约村原先是一个贫困村，全村921户、3300人，全村1400个劳动力，最多时有1100人外出打工，2014年全村人均收入大约在4000元左右。[15]2014年6月，由于遭受百年未遇的特大暴雨灾害,贫困的塘约村雪上加霜，由此开始了推进农地股份合作经营，将农户分散经营转变为集体经营、发展集体经济的探索实践。

第一，推进“七权同确”。塘约村搭建农村产权确权管理平台，对农地承包经营权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、林权、农村宅基地使用权、农地集体财产权、小型水利工程产权“七权”叠加进行统一确权，明晰了农村产权“身份证”，为农村产权交易打下了基础。在明晰集体产权基础上，运用确权后的土地、山林等生产资料，向银行融资贷款，使农村资源变资金，用来发展集体经济。

第二，成立“金土地合作社”。在产权归属确定后，塘约村按照“村社一体、合股联营”的发展思路，建立村集体所有的“金土地合作社”。合作社鼓励村里农民将农地作价入股，村民按照自愿原则带股入社，土地以田每亩700元、地每亩500元、坡耕地每亩300元折算股份。[16]合作社因地制宜，把产业发展和农业供给侧结构性改革结合起来，立足当地资源，综合考虑市场需求、发展前景、国家支持鼓励的产业项目等因素，积极发展名优农产品，推进食用菌、蔬菜等农产品规模化发展、产业化经营。同时，合作社改变了单纯从事农业生产的发展模式，组建建筑、运输等专业队伍直接从事经营活动，解决农村富余劳动力就业问题。每年年终，合作社、村集体、村民按照3：3：4收益分配模式进行利润分成，形成村集体、合作社、农民三方共赢的局面，促进村集体与村民“联产联业”“联股联心”。

第三，充分发挥党建引领作用。塘约村充分发挥党组织的战斗堡垒作用，配强村党支部书记，发挥党员的先锋模范作用，把村民组织起来，依靠集体的力量抱团发展，脱贫致富。在党总支的领导下，全村实行农地统一规划、资金统一管理、村干部统一使用、财务统一核算、农产品统一销售、美丽乡村统一建设、红白喜事统一操办“七统一”，更好配置资源，提高发展效率。[16]

在短短3年时间里，塘约村集体经济发展取得显着成效。农民人均纯收入由2013年的不到4000元提升到2016年的10030元，村集体经济从不足4万元增加到202.45万元，实现了整村脱贫，由国家级二类贫困村向“小康示范村”的嬗变。[17]

1990年3月3日，邓小平提出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”[18](p.355)如何在市场经济条件下发展壮大农村集体经济，实现共同富裕，是新时代农村深化改革面临的新课题。塘约经验的关键在于拥有强有力的基层党组织、好的村党支部书记作为带头人，充分发挥党员的先锋模范作用;根本在于明晰农地等集体资产产权归属，完善集体资产权能，激活农村各类生产要素潜能;核心在于推动农地经营权向集体流转，鼓励农民以农地入股的形式，成立股份合作经济组织，实行“村社合一”，推进农民由“分”到更高层次的“合”。

塘约这个贵州偏僻的小山村所发生的一切激动人心的变化，最重要的一条就是在村党支部的领导下和上级党委支持下组织起来，告别了以往单打独斗的局面，建立起政治、经济和文化共同体，农民群众真正掌握了自己的命运。这代表了中国农村改革的正确方向，为我国亿万农民开拓出充满希望的康庄大道!

注释：

[1]参见《习近平：加大推进新形势下农村改革力度》，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_1118763826.htm。

参考文献：

[1]唐建兵.马克思土地产权理论及其中国化研究[M].合肥：合肥工业大学出版社，2017.

[2]贾国磊.中国农村土地制度改革的历程和经验[J].农村经济，2018，(3).

[3]武力.中华人民共和国经济史(上册)[M].北京：中国经济出版社，1999.

[4]叶兴庆.从“两权分离”到“三权分离”[J].中国党政干部论坛，2014，(6).

[5]董悦华.农业合作化与家庭联产承包责任制的实施比较研究[J].当代中国史研究，1998，(4).

[6]黄丽萍.中国农地使用权流转研究[M].厦门：厦门大学出版社，2007.

[7]文贯中.吾民无地：城市化、土地制度与户籍制度的内生逻辑[M]北京：东方出版社，2014.

[8]资本论(第3卷)[M].北京：人民出版社，2004.

[9]马克思恩格斯全集(第46卷)(下)[M].北京：人民出版社，1980.

[10]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1995.

[11]习近平在湖北考察改革发展工作时强调坚定不移全面深化改革开放脚踏实地推动经济社会发展[N].人民日报，2013-07-23.

[12]中共中央办公厅国务院办公厅.关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见[N].人民日报，2014-11-21.

[13]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-29.

[14]张红宇.农村土地“三权分置”政策解读[J].领导科学论坛，2017，(4).

[15]周建明.从塘约合作化新实践看毛泽东合作化思想和邓小平第二个飞跃思想的指导意义[J].毛泽东邓小平理论研究，2017，(1).

[16]省委政研室联合调研组.打赢脱贫攻坚战的成功样本[N].贵州日报，2017-11-14.

[17]黔中崛起秀美新安顺[N].贵州日报，2017-04-12.

[18]邓小平文选(第3卷)[M].北京：人民出版社，1993.

【戴双兴，福建师范大学经济学院副教授，硕士生导师;李建平，全国中国特色社会主义政治经济学研究中心(福建师范大学)主任，博士生导师。本文原载《毛泽东邓小平理论研究》2018年第8期，授权察网发布】