美国政治只是金钱的游戏吗：言论自由、平等与财政选举

在两党制背景下，美国的总统选举实质上就是“驴象之争”。而在最近的几次大选中， 共和党（象）筹集到的竞选经费是民主党（驴）的两倍。

所谓民主，就是“人民的政府”（government by the people），而不是任何世袭君主、宗教或军事独裁者的政府。所谓人民的政府，就意味着主权在民，主要体现在由人民定期选举政府首脑。在美国， 联邦选举包括总统大选以及国会议员中期选举。美国人特别引以为荣的是定期的总统选举。总统选举不但产生出符合人民意愿的政府首脑，同时也使总统和他的政府被迫向选民负责，受选民制约。美国人认为宪法中民选总统的设计保证了这个国家不会再出现独裁者或专制者，是美国宪法对民主理想的一项重大贡献。

然而，当初的宪法设计者们恐怕没有想到，今天的美国民主制度正遭受着另一种威胁：虽然今天的美国政治未被任何专制独裁者操纵，但其被金钱所控制的程度着实令人担忧。任何组织或个人的政治抱负能否实现都最直接地与其财政开支的多少相关。特别是在总统选举中，一个候选人能否问鼎总统宝座往往更多是取决于他所能募集的竞选资金的数量而非取决于他的知识和执政能力。金钱对政治的操纵不能不说是对民主的一种羞辱。

为了避免金钱对政治的腐蚀，美国在一百多年前就开始立法管理选举财政。直到今天， 如何管理选举财政仍然是美国式民主实践中最让人头痛的问题之一。一方面，如果对选举经费放任自流，美国的民主制度就将成为一个被富有阶层操纵、排挤贫困阶层的游戏，其导致的不平等现象绝非民主的理想；而另一方面， 宪法的第一修正案禁止国家限制民众的言论自由，更不要说像政治捐款和政治开支这样的政治言论。可以看到，竞选财政的问题在根本上其实是民主的两大价值，即自由价值与平等价决选举财政的困境，恐怕还是要回到民主的自身定义中来寻找线索。到底什么是民主？如果民主既承诺自由也承诺平等，那么当两者矛盾时，该如何解决？民主是否允许自由价值为平等价值作牺牲呢？

以上的问题就是这篇文章努力探讨的主题。本文将首先审视美国联邦选举制度的立法历史，特别是1970年以来现代选举财政制度的变革及其争议。在文章的第二和第三部分， 笔者分别探索了西方民主语境下的言论自由理论和平等理论。第四部分着重探讨了民主制度下自由价值与平等价值的关系。最后，笔者又从自由与平等的关系的角度，重新回顾了选举财政立法中的一些争议问题。

美国竞选财政法的历史回顾

美国竞选财政立法是伴随着竞选费用增长过程而演变的。约在一个半世纪之前，林肯竞选总统时，只花了10万美元。由于那时的竞选费用并不高，根本就没有必要立法来管理竞选费用。可是，到十九世纪、二十世纪转换之际，费用开始上升。到了二十世纪六十年代， 随着电子时代的到来，竞选经费再次飙升。1960年，理查德·尼克松 和约翰·肯尼迪在总统大选中分别都花费了约1000万美元，是一百年前林肯的竞选费用的100倍。在1999—2000年选举中，小布什成功地募集到超过10亿美元的资金，为美国总统选举的筹资额创下最高记录。

疯狂增长的竞选费用引起了许多问题， 构成了对民主政治的严重威胁。历史表明，资金较多者总是比资金较少者有优势。因此为了获得资金，政党和候选人曾经严重依赖于提供巨额政治捐款的捐助者，如商业集团、银行、保险公司、工会等。这些巨额捐助者慷慨解囊，目的是通过曾受惠于自己的当选者，使随后的政策制定朝着对自己有利的方向发展。随着竞选经费的不断提高以及越来越多的经济问题的出现，进行综合性的竞选财政管理变得日益迫切。

联邦竞选财政的立法开始于美国内战之后的十九世纪下半叶。在一些较零碎的相关法律之后，1907年国会颁布了《逖尔曼法案》，禁止公司和国家银行向联邦选举捐钱。1910年的《联邦防腐法案》第一次对众议员的参选人提出了公布财政资料的要求。1925年的《联邦防腐法案修订版》 修改了之前有关公布财政资料和开销上限的要求。接着，1939年和1940年的《海弛法案》禁止普通联邦政府工作人员利用职务影响选举，将国家管理总统选举财政的范围从大选扩展到预选，并对政党的竞选开支和个人捐款额作了限制。1947年的《塔伏特—哈特力法案》永久性地禁止了工会、商业公司和银行向联邦竞选捐款。

这些法案都由于执行不力而效果甚微。到了二十世纪六十年代末，面对一路飙升的选举费用以及不断恶化的腐败状况，对竞选财政采取更严格的综合性管理便迫在眉睫。1971年，《联邦选举运动法》（Federal Election Campaign Act，FECA，以下简称《联选法》）正式出台，它与同年的《税收法案》

一起，为美国政治的现代体系奠定了基础。《联选法》的主要内容有：限制候选人个人及其家庭的捐款，限制竞选运动中的广告费用，对候选人及政治组织规定了严格的公布财政资料的程序，允许工会和商业集团成立“政治行动委员会”（Political Action Committee，PAC，以下简称“政行会”）等。例如，总统候选人及家人为其竞选运动最多只能捐资50000美元；候选人花在广告上的费用要与每个选区的人口成比例；候选人以及在选举中活跃的“政行会”必须定期对每一笔超出一定数额的收入和开支做汇报；商业公司或工会虽然不可向竞选捐钱，但他们可成立独立的“政行会”吸引其属下雇员或股票持有者的自愿捐赠等。

1971年的另一部法案，《税收法》为总统选举的公共资金方案奠定了基础。该法允许在国家财政部成立一个名为“总统竞选运动基金”独立账户，该基金的资金来源于税收，即每个公民可以在税收单上的规定的方格内打勾，表示允许联邦政府将他所纳的税金中的一美元放入“总统选举运动基金”中。

1974年的《联选法》修订案 是1972年选举的直接后果。由于1972年水门事件的调查披露出许多竞选财政问题，使美国国会相信政府需要采取比1971年《联选法》更严格的管理方案。首先，1974年修订案为总统候选人提供了使用公共基金的选择，即总统候选人的大选费用可以完全由政府的公共基金支付，条件是他必须拒绝所有的私人捐款。其次，1974年修订案制定了总统预选和大选以及参、众两院选举的开支限额，用严格的开支限制代替了1971年对广告费用的规定。第三，对捐款的额度也做了规定。1974年修订案规定个人向候选人的捐款限额为1000美元，“政行会”向候选人的捐款限额为5000美元，以及个人每年各项政治捐款的总限额为25000美元。另外，为了加强1971年所规定的资料公布的要求，1974 年修订案成立了一个独立的机构“联邦选举委员会 ”（Federal Election Commission， FEC）来确保竞选财政法得到贯彻执行。

可是1974年修订案的合宪性却遭到了众多质疑。反对者认为对捐赠和开支的限制违反了宪法保障的言论自由，公共资金的条款对第三党和独立候选人不公平，以及由国会指任四位“联邦选举委员会”委员的做法违反了权力分立的原则。1974年修订案的合宪性很快便在着名的“跋克雷对韦里欧案件”中遭到了挑战。在这一案件的历史性判决中，美国最高法院否决了1974年修订案中的两个主要部分：开支限制，以及由国会任命四位“联邦选举委员会”委员的规定。最高法院认为个人或团体在竞选运动中的开支属于言论的一种，对竞选开支加以限制的法律直接地而且严重地妨碍了由宪法第一修正案所保护的公民的言论自由。可是，最高法院却维护了捐款限制，认为开支是候选人发表自己的言论的行为，而捐款却是支持他人言论的行为，因此捐款与开支不同。同时最高法院还认为由公共基金资助的候选人的开支受限是符合宪法的，因为总统候选人可以自由选择是否接受公共基金：他如果选择拒绝政府的公共基金资助而采取自筹资金的方式参加竞选，就可避免对开支的约束。

最高法院在“跋克雷对韦里欧案件”（Buckley vs. Valeo）中对1974年修订案中的若干重要条款的裁定，促使国会再一次对竞选运动财政法进行修改，从而产生了1976年的修订案。1976年修订案规定不再是国会而是总统来任命所有六位“联邦选举委员会”委员，然后由参议院批准生效。1976 年修订案取消了不接受公共基金资助的候选人

及其家庭对自己的竞选运动的捐款限制。该修订案还采取了一些新的捐款标准，比如个人每年向一个“政行会”的捐款限额为5000美元，而个人向全国性政党每年捐款限额为20000美元。既然最高法院否决了开支限制， 为了保证开销的透明度，1976年修订案加强了财政汇报要求。例如，任何超过100美元的开支都必须向“联邦选举委员会”汇报。

1979年，国会又通过了新的修订案。为了减轻财政汇报的工作量，1979年修订案将捐款和支出的最低汇报标准由100美元升至200美元。1979年修订案还把政府对大党的总统提名大会的公共基金资助由2百万美元提升至三百万美元。此外，为了鼓励志愿者活动及提高投票率，1979年修订案允许各州及地方政党委员会在不向“联邦选举委员会”汇报的情况下，可以筹集无限量的资金用于选民报名和鼓励投票的活动上。这一条款，俗称软钱（soft money）条款，被许多人认为是竞选运动财政法一大漏洞。直到1992年，“联邦选举运动委员会”才提出软钱也必须汇报的要求，如要求公布所有高于200美元的软钱捐款，以及全国性政党分配给下属机构的资金总额等等。

美国人关于选举财政改革的讨论还在继续着，不同的改革提案还在不断地被提出。在竞选财政立法的变迁中，我们可以看到自由与平等两种价值贯穿于其中。平等价值要求去除经济不平等所导致的政治不平等的现象，而自由价值则反对对捐款或开支这样的言论自由的干预。可是为什么自由，特别是言论自由，必须要受到严格的保护？平等对民主的意义又是什么？自由与平等的关系是怎样？也许通过梳理一下这些基本理论，我们可以更好地探讨选举财政中所遇到的争议问题。

言论自由与民主

从以上对选举财政法的历史回顾中可以看出，现代美国选举财政制度是在二十世纪七十年代以来不断的改革与探索的基础上演变而来。政府对选举财政的调节所引来的争议，主要是来自自由派，他们认为民主之所以被推崇，一个重要的原因就是它志在保障自由。在他们看来，言论自由就意味着民众对他们认同的政党或候选人有捐钱的自由，候选人在竞选中也有开销的自由。无论是捐钱还是开销，都是意愿的一种表达，因此政府对竞选财政过多调节干涉了言论自由，有违自由价值。

在以自由主义和个人主义为基石的西方民主理论中，自由是人的自然权利的重要组成部分。英国思想家洛克认为，自由与生命、财产权一样，是人天经地义的权利，是与生俱来的、先验的、神圣的。包括自由在内的这些自然权利之所以重要，是因为它们是人所具有的维持其基本尊严的必要因素。国家不是这些自然权利的赋予者，而仅仅是公民天然权利的扞卫者。自由主义者通常认为，对个人权利最重要的侵犯往往来自国家，因此他们对国家和政府总是采取谨慎的态度，努力为个人权利划定一条明确的界限，以防止国家和政府超出界限而破坏个人自由。

在《人权法案》保护的所有基本权利和自由中，言论自由是第一项、也可以说是最重要的一项。那么言论自由与其他基本自由相比， 到底有什么特殊性需要受到如此严格的保护呢？从古到今很多西方理论家都对此作了详细的阐述，在这里笔者仅想引用 两位学者的理论来分析一下言论自由的重要性，他们便是密尔（John Stuart Mill）和斯坎伦（Thomas Scanlon）。

密尔一向被认为是古典自由主义的代表， 他的言论自由理论也常被认为是这方面的经典理论。在《论自由》（On Liberty）一书中， 密尔认为人们之所以应该竭力保障言论的自由，是因为言论自由对探索和维护真理有着十分重要的作用。他认为，如果我们要发现真理，就必须听取可能有的所有观点；言论的自由不应受到干预，因为这种干预会妨碍人们把可能有的所有观点表达出来，因而也就妨碍了对真理的讨论和发现。

密尔

密尔特别指出的是，可能有的所有观点包括无法肯定是正确或错误的观点以及几乎肯定是正确的观点。密尔认为即使人们不能确定一个观点是正确还是错误，也不应该对它压制， 因为任何权威对这样一个观点的压制，都表明它假设了自己的绝对正确性，可是任何人或团体都可能犯错，政府也是如此，没有人可以认为自己的观点是绝对确实无需挑战的，并以此为标准去镇压其它不同的观点。

同样，密尔认为也不应该禁止对几乎肯定是正确的观点的质疑和挑战。不论一种观念有多正确，“如果它没有被充分地、经常地、无畏地讨论过，只会是一个死的教条，而不会是一个活的真理”。对正确观点表示异议的言论会挑战那些持有正确观点的人们，使他们不断为自己的观点辩护，这样真理的生命力才不会衰减，真理也才能够不断向前发展。当人们不再挑战一个观点的正确性时，该观点的生命力就在减退。错误的观点是清楚理解和不断发展一个正确观点的必不可少的条件。因此，密尔认为，如果要想探索真理，就应该赋予言论充分地自由，让所有可能有的观点都得到发表，因为不论是正确的还是错误的观点，都对探索真理有百益而无一害。

斯坎伦的言论自由理论的出发点是个人的理智和自主。他认为，每一个独立、自主、理智的人，都有能力及权利自己判断他人言论对错与否，自己决定是否受他人言论的影响， 一个自主的人是不会在没有独立思考的情况下接受其他人关于他应该相信或不应该相信什么的言论的。因此政府不应该以某些言论可能造成危害为由，禁止某些言论的发表。如果民众允许国家以某些危害为由拥有干涉言论的权力，就等于是让国家来决定哪些言论是对民众的危害，哪些不是，之后国家将根据自己的判断阻止民众听到某些信息。这样做就意味着民众将听到所有信息和作出自己判断的权利转让给国家，结果便是国家以自己的意志代替民众的意志，这不但是对个人的独立、自治和理智的蔑视，更隐藏了政府出于种种的需要滥用该权力的无限可能。很明显，任何一个独立自主的个人都不会赞成国家拥有这样剥夺民众独立判断权的权力。

平等与民主

如果说自由是民主的一个重要价值，那么民主是否仅仅包含自由价值呢？民主的定义是“人民的政府” （government by the people），而不是某个特权者或特权阶级的政府。由此可以看出，民主制度之所以被推崇，一个重要的原因就是它消除或者志在消除人与人之间地位的不平等。民主认为人在基本的价值和地位上是平等的，倡导公民享有平等的地位和基本权利，共同决定他们的集体事务。西方社会自文艺复兴以来的最大进步便是对人的平等权利的认同和追求，从中世纪的等级制身份社会向公民社会的转 重要的标志便是平等的发展。可以说，追求平等，特别是公民地位和基本权利之平等，是民主的最基本的特征之一。

平等价值最初来源于基督教新教中上帝平等地爱每一个人的教义，后来逐渐演变为西方政治学中的平等观念。英国政治家托马斯·莱恩斯巴洛（Thomas Rainsborough）在十七世纪就曾说过：“英国最穷的那个人与最富的那个人一样，都得生活一辈子。”每个人的 生命同样重要，没有任何理由认为一个人的生活或生命从根本上要比其他人的更宝贵。

既然个体生命在本质上是平等的，下一个问题就是如何才能在制度中确保个体的平等。在规范的民主理论中，对平等价值有多种不同的诠释方法，大致可分为两类。第一类是结果平等，比如平等主义（egalitarianism）者认为如果人人在总的幸福（total well-being） 上是相同的，那就代表他们被平等的对待了。但结果平等的问题是，至今人们没有一个标准可以来衡量幸福。首先，我们对幸福（well- being）的涵义还没有一个公认的可靠的描 述，也不敢肯定我们对于什么是好的的判断总是对的。其次，由于认知能力的有限，我们无法将各种环境中的所有可能性的各种结合全部排列出来，选出最好的，更不用说人们的偏好也在不断地变化。最后，对同一利益的满足对不同人所意味的价值也是不同的，要寻找一个标准来对比不同利益的满足的相对价值同样是一件极其棘手的事。因此，想从各人总的幸福平等的角度来在政治安排中落实平等价值恐怕是不实际的，以结果平等为导向的方法在现实中可行性不高。

第二种对平等价值的诠释方法是程序平等。这种诠释方法认为，如果能够在政治程序中平等地对待每个人的利益，同样也是实现平等价值的好办法。可是我们面对的是一个极其多元化的社会，不同的个体或群体都有着不同的利益，而且这些利益还经常互相冲突。一致的意见或共识，即使可能，基本上也是十分罕见的。那么，如何才能让有着千差万别利益的人们在政治程序中感到平等呢？提倡程序平等的政治理论家托马斯·克里斯第安诺（Thomas Christiano）认为唯一的方法就是将公共事务的决定权平均地分摊给所有人。比如，如果人人都有投票权，而且每人有且只有一张选票，以及每张选票的份量相同时，每个人就都有了对政治后果产生作用的相同的政治手段或资源。通过这种方法，克里斯第安诺认为，由于人们在公共事物决策中享有平等的政治手段或资源，人们千差万别的利益就可以被视为受到了平等的对待或关注，以往特权阶级或君王所专有的对公共事务的决策权也就被整个社会的公民所平摊。除了一人一票的机制外，还有另外一些基本的政治手段或资源可以帮助人们参加公共讨论和决策，例如在公共讨论中的平等发言权，公共事务的平等参与权，获取信息的平等权利，担任公职的平等权利等等。克里斯第安诺所强调的公民在政治程序中的手段或资源的平等，其实就是不少其他理论家所强调的起点平等，也就是公民的基本地位、基本权利和自由的平等。虽然程序平等不一定能保证人人最终获得总的幸福的平等，但程序平等的观点是，如果人们在公共决策中拥有明显平等的手段来提出并促进各自的利益，他们仍然会感到彼此是平等的。

自由与平等的关系

既然自由与平等都是一个民主社会不可或缺的价值，那么当两者产生矛盾时，该如何解决？例如，在竞选运动中，自由意味着人们捐款和开支自由不应受到限制，而平等却要求穷人与富人对政治后果享有平等的作用力。在美国，有些人追求言论自由的绝对化，认为自由至高无上，平等必要时应该做出让步。虽然我们通常强调的是对言论自由的严格保护，因为无数的史实表明自由往往面临的是得不到足够保护的问题，但是在我们尽最大可能严格保护自由的同时，可否完全不顾平等呢？

的确，言论自由保障了各种观点与信息的自由流通，对社会的长远利益来说十分有益。但是支持言论自由绝对化的人有这样一种假设，即在所有情况下信息的自由传播对社会和个人来说都是最有益的。可是事实恐怕并非如此绝对。比如在战争时期，为了国家安全恐怕没有人会反对政府对一些信息的流通做出某些限制。又如，可能会激化种族矛盾的仇恨言论，或是给女性带来负面影响的色情作品。考虑到种族和谐问题而对侮辱性、过激性的仇恨言论进行适当，为了维护了女性的尊严和平等而对色情作品进行适当调节，都是可以接受的。这些例子说明，为了维护社会中每个成员的安全与利益，自由原则并不排斥有时要与其它原则相权衡的可能性，否则，某些人的绝对自由必将影响到其他一些人的自由，造成他人利益的损失和社会的不公正。

以上的例子也说明，除了国家安全的原因，政府对某些言论的调节往往是基于平等原则的考虑。平等原则的目的就是要防止由于某些原因某些人的身份被贬低而在社会活动中处于与他人不平等的地位。如果政府任凭种族主义者和性别歧视者的言论自由绝对化，造成的后果就是被歧视种族和性别的平等地位和权利的丧失。正如欧文·费斯所指出的，对言论的适当调节正是出于对言论自由保护的需要。 费斯认为言论自由的绝对化会造成一种“沉默效应”（silencing effect）。即不受限制的过激言论导致受害群体在公共讨论中无法发出自己的声音，使受害群体被迫保持沉默。仇恨言论、色情文学或是无限制的政治捐款的受害群体都是如此。言论自由绝对化使这些受害群体要么被迫保持沉默，要么即使发出声音， 他们的言论的威信、可信度或有效度都将大打折扣，结果是说了也等于白说。一个真正的言论自由的社会，应该是人人都有发言权的社会，而不应该是允许某些人有绝对的发言权而迫使另外一些人保持沉默。也就是说，法律需要防止某些人的言论妨碍他人说话权利的情况发生，法律需要保证人人都享有说话的平等权利。因此，作为一种理想的社会制度，民主应该是在公平、公正的基础上保障自由，而不应该是允许某些人的自由绝对化妨碍到其他人的自由。对自由价值的诠释应该是努力使每个公民都得到最大可能的自由，而不是指个人可以拥有绝对的自由。当人们必须群居在一起时， 个体拥有绝对自由的观点是令人怀疑的。

让我们再来看看自由主义者的态度，这里笔者将参考新自由主义的代表者罗尔斯的理论。作为一个自由主义者，他是否认为可以为了追求自由而牺牲平等呢？罗尔斯的正义理论主要由两个原则组成。他的第一条正义原则就是强调所有人的多种基本权利和自由应该平等。虽然罗尔斯像不少自由主义者一样，认为经济平等会产生负面作用，有损效率，但这并不意味着他完全否定平等价值。实际上他恰恰是认为公民的多项基本权利和自由应该平等，而且把这作为他的正义原则的第一条。罗尔斯的第二条正义原则虽然允许一些经济和社会方面的不平等，但罗尔斯强调第二条是建立在第一条“基本自由的平等”的基础上的，而且这些不平等仅是为了社会中弱势成员的利益。

由此可见，罗尔斯也认为公民的基本自由的平等是必须的，只有在此基础之上允许一些为了提高效率的经济和社会的不平等才是公正的。其实，自由主义并不否认平等，而且往往注重政治权利和基本自由的平等，重视程序的公平性，虽然它也强调经济平等的负面作用。如果没有对基本权利和自由的保证，将一些人的自由建立在另一些人不自由的基础上，那么这与专制制度又有什么区别呢？此外，罗尔斯的“原始状况”也有着强烈的平等的含义：任何基本原则或法律一定要得到所有“无知”的人的同意，才是公正的——这种一致同意的要求使得对任何基本原则的决定权平等分摊于每一个人身上，这与克里斯第安诺的公共事务决定权平摊的观点几乎完全一样。罗尔斯自己也宣称，“原始状况”的最初目的就是公平。平摊在“无知”人们身上的决定权其实就是地位和基本权利平等的体现。

由此可见，追求自由并不意味着否定平等，即使是自由主义者也强调基本权利和自由的平等，认为这是民主的根本，是社会正义的一部分。在群居生活中，要使人们和睦相处同时又各自享受到自由，关键就在于如何为每个人的自由划一条合理的界限，使每个人在享受最大可能的自由的同时，人与人之间又不发生冲突。因此，解决自由与平等悖论的最好办法，就是自由只能因自由而被削减。每个人想拥有多少自由就可拥有多少自由，直至他的自由妨碍了别人的自由为止。这个“自由只能因自由而被削减”的原则既包含自由价值，也包含了平等价值的含义。平等保证没有谁的自由优先于其他人的自由，正是平等原则保证了所有人享受自由的平等权利。

选举财政法的回顾

从以上的论证中可以看出，民主不仅包含自由价值还包含平等价值，在选举财政的问题中如果仅仅强调自由而忽略平等，最终将剥夺穷人参与政治程序的基本权利，所造成的后果将是对民主的损害。为了保证民主的完整性， 确保公民在政治程序中拥有平等的参与权利是重要的。因此，在竞选财政的问题上，笔者认为在严格保障言论自由的情况下，也不可忽视平等。据此，笔者将从自由与平等的关系的角度来重新审视一下竞选财政立法中的四个争议问题。

（一）捐款限制

联邦选举运动法的一个重要内容就是对政治捐款的来源和数量加以适当限制。对某些政治捐款来源的禁止并无多少争议，例如早在二十世纪初，商业集团、银行、工会这些拥有巨资的机构就已经被禁止向选举捐钱。七十年代以来，主要争议的地方是政府对个人、政行会和政党捐款的限制是否违反了言论自由。最高法院1976年在“跋克雷对韦里欧案件”（Buckley vs. Valeo）中，支持了对捐款的限制，认为捐款是赞助别人去发表言论，与自己发表言论的开支不同。

对政治捐款加以适当限制是一种保障公民享有平等的基本政治权利的努力，防止了富人作为新的特权者控制政治程序，因而也是维护民主的努力。如《联选法》规定，个人对总统候选人的捐款上限是1000美元。这样候选人再也不能像以前那样仅仅依靠一小撮富人来支持自己的选举，而不得不从广大的选民那里获取支持。没有巨额资金的广大普通选民，也会因为自己的捐款不会被巨额资金所淹没而乐于解囊，表达自己的意愿。德怀特·艾森豪威尔是第一位通过信件来筹集资金的。他在写给《读者文摘》订阅者的信中，承诺结束朝鲜战争，这一承诺使他从广泛的选民那儿获得巨大的支持，得到了十分可观的政治资金。这种资金来源的扩展，使大量普通选民也能够在政治程序中发出他们的声音，表达自己的意愿。因此，捐款限制实际上扩大了候选人或政党的民意支持基础，使民主选举真正名副其实。

另一方面，捐款限制在保障普通选民的平等机会的同时，也给言论留下了非常大的自由空间。在限制之下，人们在选择捐多少钱方面仍然有很大选择余地。一位普通选民向一位总统候选人、政行会和政党的捐款上限分别是是1000、5000 和 20000美元。在这些上限之下，他当然可以根据自己的意愿想捐多少就捐多少，想捐给谁就捐给谁，或者什么都不捐。政行会向一个全国性政党委员会和总统候选人的捐款上限分别是15000 和 5000美元。此外，总统候选人可以选择是否接受政府的公共基金：如果他选择接受，他大选的所有费用就由政府负担，但不可以再私自募集资金，自己个人及家庭的捐款必须限制在50000美元以内；可如果他选择不接受公共基金，就不必受这种限制。比如，1992年当佩罗决定不接受公共基金后，他就不受 50000美元的个人及家庭捐款的限制；他那一年的竞选总开支为6840万美元，其中大多数来自他的个人财产。1996年再次竞选时，佩罗选择接受公共基金，这样他就不可使用超过50000美元的个人财产，而且不可再另外募集资金。由此可见，尽管存在着保障平等的捐款限制，但个人或团体在捐款额和选择余地上还是有很大空间来发挥他们的自由。

（二）硬钱与软钱

硬钱是可以用来直接影响联邦选举结果的钱。各种捐款限制也是针对硬钱而言，因为它可以直接地使用在总统和副总统身上。而软钱是不可以直接使用在候选人身上的钱， 但是它可以用在基层的党建活动和动员选民的活动上。

自1979年修订案引入软钱以来，软钱问题被认为是联邦选举法的一个巨大漏洞。因为尽管硬钱受到各种各样的捐款限制，可候选人和政党筹集的软钱却是不受限制并无须做财政汇报的。商业公司和工会等可以向政党或政治行动委员会捐赠大笔的软钱，政党将软钱分散给州或地方的各级机构，支持他们举办各种活动。例如，州政党委员会可能用软钱来做广告，在广告中宣传候选人和政党的政策立场但又不直接给出希望选民支持的候选人的名字，或者把软钱用在登记潜在的选民并鼓励他们出来投票的活动上，很明显这些都可以间接使候选人得益。批评者认为如果软钱的捐款和开支不受任何限制，结果就是政党和候选人将又一次依赖于一小群出手大方的捐赠者，因为尽管软钱不能直接用于候选人身上，但其党建活动及鼓励投票等活动都将间接地有利于候选人。结果是，一个政党的软钱越多，候选人可以得到的好处也就越多，赢得选举的可能性也就越大。大笔软钱的隐忧是金钱似乎又开始腐蚀政治领域，尽管是以间接的方式。如果软钱问题处理得不好，基本政治权利的平等将又一次受到经济领域内的不平等的威胁。

（三）开支上限

是否应该为候选人在一场竞选运动中的财政总开支加一个上限是另一个困难的问题。一方面，开支是候选人的言论自由，对之加以限制似乎不妥。但另一方面，如果对一场竞选运动的总开支不加以任何限制，迅速增长的开支将迫使候选人为了争夺资金而激烈竞争，导致对金钱的过分依赖。

竞选财政立法的历史，特别是1970年之后的历史，展示了开支上限的争议性。开支上限最早出现在二十世纪早期的法律中，1970 年之后对它的限制日益严格。1971年的《联选法》规定了开支中最大的广告费用必须与选区的人口成比例。1974年修订案用更加严格的条例代替了1971年的限制，比如，它规定一个总统候选人在预选和大选中的开支应分别是1000万和2000万美元。巨大的转折还是出现在具历史意义的“跋克雷对韦里欧案件”（Buckley vs. Valeo）中。在此案中最高法院否决了开支限制，认为它妨碍言论自由因而违宪。随后在1976年修订案中所有的开支限制都被废除，虽然加入了更多更严的汇报和公布财政资料的条款。1979年修订案引入软钱条款后，竞选运动的总开销又剧烈上涨。至今，候选人在一场竞选运动中的开支总额是没有上限的。值得指出的是，最高法院对“跋克雷对韦里欧案”的裁决虽然否决了开支限制， 但最高法院认为对接受公共基金的候选人的开支限制并不妨碍自由，因为候选人可以选择是否接受公共基金。

如果没有总的开支上限，候选人就会为经费而激烈竞争，这包括硬钱以及软钱，而不受限制的软钱捐赠又会导致政党和候选人对巨额资金拥有者的依赖。经费的不断上涨，使候选人在筹集资金方面比在理解和传达民意方面花费多得多的时间和精力。不受限制的开支还可能迫使捐款限制上调，导致富有者再一次得到更多的操纵权。另外，其他第三党和独立候选人由于知名度低而无法获得足够资金，想加入竞选的可能性就更加低。

也许，解决开支问题的最好方法就是完全的公共基金计划：所有的候选人都由联邦政府提供竞选基金，这就消除了单纯为经费而竞争问题。由于公共基金来自税收 有者的过大影响问题和言论自由受削减的问题也将不复存在；开支上限问题也将迎刃而解，因为除了公共基金外没有额外的金钱涉入。但不幸的是，所有选举由公共基金资助的想法并不太可行，因为美国的纳税者并不太愿意将钱花在选举上。就连总统竞选运动基金很快都会面临资金不足的问题，更不要想美国的纳税人会乐意支付其它诸如国会议员的联邦选举了。

给总开支加一个上限看起来是对候选人言论自由的一种妥协，可是它可以降低由于不断增长的开支所造成的对金钱的过分依赖，促使候选人的当选更多的取决于民意对其政治见解的支持而非资金的多寡。当然，在上限之下， 还必须有很大的空间，正如德沃金所说：“开支上限应该足够宽容使知名度不高的候选人和政党能够把他们自己充分的展示给公众，但同时又应足够低使得不到巨额资金的候选人和政党不至于被踢出局外。”

（四）政治广告

用于媒体上的费用是选举财政中最昂贵的部分，调节这个方面的费用对有效地调节整个竞选运动的开支将会很有帮助，特别是在没有总的开支上限的情况下。

某些改革方案建议公共基金只提供给同意不做普通竞选广告的候选人，所谓普通竞选广告就是指收音机或电视上正常节目中插播的广告。接受基金的候选人可以做较长的、独立的节目来宣传自己或政党，而不是在其它节目中插播类似商业广告的叫卖式政治宣传。

这一改革建议让许多人深感不安，因为它同样涉及言论自由的问题。很多人认为这不是一个内容中立的改革建议，也 这一改革建议不但涉及广告的形式，人用分开的独立的节目宣传自己而不是以在其它节目中插播的方式，而且还涉及广告的内容，比如要用较长的严肃的节目来取代叫卖式的商业广告式的政治宣传。

显然，这一改革建议的初衷是为了提高公共讨论的质量：在竞选运动中，鼓励接受公共基金的候选人进行真正的政治讨论，而不仅仅是叫喊贩卖。但关键是这种改革是否妨碍了言论的自由。原则上说，表达形式和表达内容都是言论自由的一部分，但政府被允许调节表达形式的情况有时是存在的。比如，民众有游行示威的自由，可为了社会的正常运作，政府可以调节游行的地点和时间。在以上的改革建议中，要求不以插播的方式是可以接受的，但希望候选人进行讨论而非叫卖很容易涉及到对言论内容的干涉，因而被大家所担心。尽管很多人都希望政治广告能够得到改进，但如果政府的调节触及了言论的内容，就极有可能会腐蚀言论自由，因而此改革建议也受到颇大的争议。

平等的政治哲学要义

美国对选举财政的管理主要致力于以下几个方面，即杜绝某些政治捐款来源，限制捐款和开销的数额，加强选举财政的透明度，和建立公共基金计划。选举财政的问题恐怕是自由与平等发生冲突的一个典型案例。对这一冲突的解决，并无一致意见。西方有关言论自由的理论阐释了言论自由的重要性，也解释了为什么不少学者主张以言论自由为第一要义，必要时可以牺牲平等。但是，从有关民主的理论探讨中可以看出，平等也是民主制度的重要的基本诉求：如果没有公民基本权利和自由的平等，没有公民在政治制度中的基本权利和自由的平等，民主制度与特权或专制制度又有何区别？如果为了自由而完全不顾平等，其结果只能是损害民主。为了平等地保障每一个人的最大限度的“自由只能因自由削减”的原则，在管理选举财政中兼顾自由与平等价值，维护民主的完整。

【作者：韩锐，单位：广东外语外贸大学美国学研究中心。察网www.cwzg.cn摘自《开放时代》2004年04期，原标题《言论自由、平等与美国选举财政》。】