宁显福：全面推进新时代党的领导制度化法治化

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势。在新时代，中国共产党身处复杂的执政环境，承担着重大的历史使命和艰巨的任务，依然面临着长期执政等一系列的风险和考验，必须继续把全面从严治党摆在重要的战略位置，以高度的政治自觉和坚定的政治勇气推进党的建设。新时代党的建设内容非常丰富，党的十九大要求“把制度建设贯穿其中”，其中最主要的是党的领导体制和工作机制建设。2018年8月24日，习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：

【“要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。”[1]】

一、推进党的领导制度化法治化的重大意义

现代意义的“制度”泛指规则、程序和运作模式，是一定历史条件下形成的政治、经济、社会、文化等方面秩序结构规范的综合反映，一般包括政治制度、政策方针、运行机制等三个层次。一般说来，制度化是法治化的前提和基础，法治化是制度化的目的和方向，这里的“制度化”是将政治主张、政策方针、规则程序和运作模式予以固化、规范和确认并成于明文、公之于社会的过程，“法治化”是法规制度从制定、实施到监督、保障的闭合运行状态。“党的领导制度”宏观上指规范党的领导工作与活动的规则和程序，涉及党的领导地位、职权设置、领导体制、组织模式和工作方式等，与党内生活制度共同构成党的制度体系，是确保党的全面领导、提高党的领导效能的保证和支撑。

全面推进新时代党的领导制度化、法治化是加强党的全面领导的必然要求。中国共产党一再强调必须坚持党对一切工作的领导，而党的领导主要是政治、思想和组织等方面的领导，其中政治领导是党的全面领导的核心，决定党的领导的性质和方向。党实施对国家和社会的领导，主要是通过制定方针政策，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法治国、依法执政、依法行政实现的。制度治党是管党治党最有效、最持久的方式，只有靠科学的体制、完善的制度和严格执行的制度，才能确保党的领导有效贯彻到治国理政的全过程和各个方面，发挥党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，使党始终能总揽全局、协调各方。坚持和加强党的全面领导特别是政治领导，必须紧紧扭住体制改革和制度完善这个基本着力点，及时把党的政策和主张通过法定程序固化下来，成为法律法规，变成国家意志，不断健全完善党的领导体制机制、制度安排和实现形式，确保党的政治理想、政治使命、政治路线、政策方针、政治决策有效落实。党的领导制度化法治化，可以增强依法执政本领、提高管党治党水平，确保党在新时代中国特色社会主义伟大实践中始终成为坚强的领导核心。

中国共产党坚持和加强党的全面领导是为了坚持和发展中国特色社会主义。所谓中国特色社会主义，是中国共产党根据中国基本国情实行的社会主义，既与资本主义有根本区别，又不同于传统社会主义。中国特色社会主义是十一届三中全会以来党的基本理论、基本纲领、基本路线、基本方略的集中体现，包括中国特色社会主义道路、理论、制度和文化，中国特色社会主义制度是党领导人民推动国家发展进步的根本制度保障。习近平指出，中国特色社会主义是改革开放以来党的全部领导和实践的主题，是党和人民历尽千辛万苦、付出巨大代价取得的根本成就，我们治国理政的根本就是党的领导和社会主义制度。历史已经并将继续证明，没有共产党就没有新中国，离开党的领导中国特色社会主义就是空话，讲党的领导力归根到底讲的就是中国特色社会主义制度的执行力，坚持和发展好这个制度、提升党的领导力是一个问题的两面，须臾不可分割。坚持和发展中国特色社会主义，必然要求坚持和完善社会主义制度、不断推进国家治理体系和治理能力现代化，也必然要求改革和完善党的领导体制机制、推进党的领导制度化法治化，构建党集中统一领导的系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使社会主义制度更加成熟定型，充分发挥社会主义制度的优越性。

贯彻落实全面从严治党、全面依法治国必然要求全面推进党的领导制度化、法治化。全面从严治党、全面依法治国是我们党“四个全面”战略布局的重要组成部分，是以习近平为核心的党中央治国理政战略思想的重要内容。中国共产党坚持思想建党和制度治党紧密结合，要求在新时代坚持思想建党和制度治党同向发力，认为思想理论是灵魂、制度建设是保障，强调既注重解决思想问题、拧紧“总开关”，又注重解决制度问题、上紧制度规矩发条。党的十八大以来，党中央高度重视全面从严治党，强调要把权力关进制度的笼子，以前所未有的速度加快推进党内法规制度建设，出台了一系列具有标志性、关键性、基础性的法规制度，为党的领导和国家事业发展取得历史性成就提供了坚强制度保证。坚持党要管党、全面从严治党必须深入贯彻依法治国基本方略，坚持依规治党和依法治国的有机统一，以改革创新精神加快补齐党内法规制度短板，扎实推进党的领导制度化、法治化，使党的领导制度更加成熟、更加定型。法治是人类文明的重要成果，是国家和社会治理的有效手段，全面推进依法治国是关系党执政兴国的根本性问题，把法治确定为党治国理政的基本方式是我们党作出的重要战略抉择，有利于实现国家治理体系和治理能力现代化。我国的法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定和实施宪法法律，党自身必须在宪法法律内活动，这就是党的领导力量的体现，党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。推进全面依法治国必须强化党的领导核心和保证作用，把党的领导落实到依法治国全过程、各方面，体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上，进而使党的领导和国家各项工作法治化，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的社会主义法律体系和以党章为总揽的党内法规制度体系，切实发挥法治对党的领导的规范、引领、推动和保障作用，确保党的领导在法治轨道上推进。

全面推进党的领导制度化、法治化可以为党长期执政和国家长治久安提供根本保障。我们党掌握全国政权以后，如何加强和改进党的领导、运用什么样的方式治理好国家，始终是党的领导集体深思笃行的时代命题。新中国成立之初，我们党高度重视法制，毛泽东亲自领导制定了包括“五四宪法”在内的一系列法律法规，我国民主法制有了很大进步。但在1957年前后，特别是“文化大革命”时期，我们的法治遭到了严重破坏，我们党、国家和民族付出了沉重代价。邓小平根据上述惨痛教训指出，我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。他还指出：

【“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[2]】

要从根本上巩固党的执政地位、保障国家长治久安，就必须扎实推进党的领导制度化、法治化，把抓党内法规制定和落实作为提高党的执政能力和领导水平的一项重要政治任务，聚焦我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践，推动党的领导体系和治理能力现代化，实现党的领导动力、效率和质量的变革。

二、推进党的领导制度化法治化的原则要求

推进党的领导制度化、法治化的上述功能是有条件的。也就是说，推进党的领导制度化、法治化必须遵循新时代党的建设的原则要求，适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要，这样才能确保党的领导制度化、法治化沿着正确的方向推进，才能为党长期执政和国家长治久安提供根本保障。具体说来，主要是坚持正确的政治方向，以宪法和党章为根本遵循，贯彻以人民为中心的思想，顺应党的执政和建设规律，采取问题导向的方法，做到科学立法和民主立法。

坚持正确的政治方向。推进党的领导制度化法治化必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻党的十九大提出的党的建设总要求，深刻把握中国特色社会主义本质特征和中国共产党执政并长期执政这个逻辑基点。法属于上层建筑，具有强烈的意识形态色彩，与政治是不可分割的，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，

【“我们全面推进依法治国，绝不是要虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导，而是为了进一步巩固党的执政地位、改善党的领导方式、提高党的执政能力，保证党和国家长治久安”[3]。】

推进党的领导制度化法治化，对党的领导定制度、立规矩，根本目的就是坚持和加强党的领导特别是党的政治领导，必须坚持党内法规制度“姓党”、树牢“四个意识”、坚定“四个自信”，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，完善党的领导体制机制，不断健全党内法规制度，从制度上法治上确保党的理论路线方针政策的落实，确保党的领导更加坚强、执政地位更加巩固。要把政治思维与法治思维统一起来，坚持宪法和党章至上，维护宪法和党章权威，坚持党章党规同国家宪法法律相衔接、相协调，完善以宪法为核心的法律体系和以党章为根本的党内法规制度体系，保证党内法规制度体系与中国特色法律体系的内在统一，不断推进党章党规要求的法制化、规范化和具体化。

贯彻以人民为中心思想。以人民为中心是马克思主义的根本政治立场，贯穿于习近平新时代中国特色社会主义思想的各个方面。人民是历史的主人，民心是最大的政治，党的执政根基、力量之源在人民，人民立场是马克思主义政党区别于其他政党的显着标志，也是新时代我们党的建设最根本的价值取向。我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，这决定了增进民生福祉是党领导发展的根本目的，决定了党必须以良法保障善治，始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进，确保党始终立法为民、执政为民。推进党的领导制度化法治化必须着眼于坚持和巩固人民主体地位，充分调动广大人民群众的积极性、主动性和创造性，始终代表中国最广大人民的根本利益，树立鲜明立法目标和价值导向，从法治上着力解决人民群众反映强烈的突出问题，维护好、发展好、实现好人民的切身利益，不断满足人民群众对美好生活的向往。推进党的领导制度化法治化必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，推进社会主义民主政治制度化法治化，拓展人民群众政治参与渠道，保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家和社会事务。

顺应党的执政和建设规律。马克思主义的党建学说对党的性质宗旨、政治立场、政治使命、组织纪律等作出了深刻论述和规定，蕴含着以辩证唯物主义和历史唯物主义为根基的科学的世界观、方法论，是我们党的领导和党的建设的指南。中国共产党坚持把马克思主义同中国实际相结合，在领导中国革命、建设和改革中不断深化对党的执政规律的认识，创造性地丰富和发展了马克思主义执政党建设理论。特别是以习近平同志为核心的党中央，在领导全面从严治党的实践中做出了一系列关于党建的重要论述,这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，科学而系统地回答了新时代建设一个什么样的党、怎样建设党的问题，是新时代全面加强党的领导和党的建设的根本遵循和行动指南。认识和把握规律是我们党自觉能动地进行党的领导和党的建设的前提，是我们党从胜利走向胜利的根本保证。推进党的领导制度化法治化必须坚持马克思主义的思想方法，把握好中国共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律，适应新时代世情国情党情的深刻变化，把党长期探索形成的党建思想理论、管党治党经验和治国理政的规律性认识及时提升、固化为法规制度，运用到统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的实践中去，提高运用马克思主义基本原理解决实际问题的能力和水平。

采取问题导向的方法。我们党的领导制度和机制是在不断发现问题、解决问题中推进的，问题导向是我们党的重要工作方法和经验。党的建设历史经验表明，如果离开各不同时期、时代条件的具体问题，我们党的领导和党的制度建设就失去了抓手和方向。党的十八大以来，尽管全面从严治党取得了重大成效，但党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等问题尚未得到根本解决，一些影响和制约党的领导和党的建设的深层矛盾和问题还未完全破解。习近平强调：

【“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的突出矛盾和问题得不到及时解决，我们党执政的基础就会动摇和瓦解；同样，如果我们让已经初步解决的问题反弹回潮、故态复发，那就会失信于民，我们党就会面临更大的危险。”[4]】

新时代推进党的领导制度化法治化，必须深入贯彻全面从严治党“六个相统一”的主要经验和思想方法，把坚持使命引领和问题导向相统一突出出来，把为人民谋幸福的目标和解决人民不满意的问题结合起来，清醒认识党面临的“四大考验”、“四种危险”，直面人民群众反映强烈、弱化党的领导、损害党的先进性和纯洁性的问题，坚持破立并举、标本兼治，既从顶层设计上谋划党的领导布局，又从治理措施上聚焦并解决突出问题，建立管党治党长效机制，夯实党长期执政的制度基础。

做到科学立法、民主立法。立善法于天下则天下治，立善法于一国则一国治，立法质量是有效推进党的领导制度化法治化的关键。党内法规制定是为党的领导和党的建设定规矩，其政治性、政策性和专业性很强，必须坚持科学立法、民主立法，把立法好不好用、管不管用、能不能解决实际问题作为重要检验标准。推进党的领导制度化法治化必须遵循党内法规制定规律，遵守立法技术规范，确保党内法规体现党的意志主张、广大党员权利权益和人民群众的期待，应该经得起历史、实践和人民的检验。党内法规的制定要强化顶层设计，注重全面性、系统性、创新性要求，在重点突破的同时立体式全方位推进，做到合规律性与合目的性、注重规范与强化引领的统一。党内法规的制定要坚持立改废释并举，区分层次、突出重点，急用先立、整体推进，加强法规制度清理汇编，完善备案审查制度，使党内法规和规范性文件相得益彰，党规党纪与国家法律法规相互衔接、协调，维护社会主义法制。要坚持开门立法，加大立法调研，把公平正义原则贯穿党内法规制定全过程，拓展普通党员、人民群众参与立法渠道，使立法过程成为倾听民心、融汇民智、赢得人民支持的过程。要严格遵守立法程序规范，坚持于法周延、于规周详、于事简便，确保条文内容翔实、措施管用、体例规范，提高党内立法针对性、实效性和可操作性。

三、扎实推进党的领导制度化法治化

中国特色社会主义已经进入新时代，我们党完成历史使命的关键是开创党的建设新的伟大工程新局面，最根本的是完善党的全面领导的制度。习近平指出：

【“党的全面领导是具体的，不是空洞的、抽象的，必须体现到治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中，确保党的领导全面覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”[5]】

这就要求我们建立健全坚持和加强党的全面领导的组织体系、制度体系、工作机制，切实把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面各环节，全面推进新时代党的领导制度化法治化。

深化党的领导体制机制改革。深化党的领导体制改革既是全面深化改革的重要内容，也是加强党的全面领导和有效推进全面深化改革的保证。

【“坚持和加强党的全面领导，必须深化党和国家机构改革，努力从机构职能上解决党对一切工作领导的体制机制问题，解决党长期执政条件下我国国家治理体系中党政军群的机构职能关系问题，为有效发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供完善有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系，确保党对国家和社会实施领导的制度得到加强和完善。”[6]】

近些年来，我们党已经提出了深化党的建设制度改革实施方案，提出了形成总揽全局、协调各方的党的领导体系的要求，这就从体制改革、机构设置和制度安排上明确规定了党的领导地位、领导权责和领导实施。深化党的领导体制机制改革要注重深化政治体制改革，坚持党中央对党和国家的全方位领导，健全人民当家作主的制度体系和实现形式，保证党领导人民有效治理国家；要统筹党政机构设置和职能配置，增强党的领导力和政府执行力，完善党政组织和行政程序法规制度，推进权力运行公开化规范化法制化；要理顺党的组织与其他组织的关系，强化党的组织在其他组织中的领导地位，确保党的方针政策和决策部署的贯彻落实；要更好发挥党的职能部门作用，优化党的组织、宣传等部门的职责配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作；要健全党和国家监督体系，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系；要贯通党的领导“最后一公里”，构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系，把党的领导贯穿到基层。

进一步完善党内法规制度体系。依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。我们党提出加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并把其纳入法治中国建设系统工程，这彰显了法治建设鲜明的中国特色。党的十八大以来，我们党制定和修订了140多部中央党内法规，涵盖党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等，初步搭建了一整套党规制度体系的框架，为实现党的领导和党的建设制度化规范化程序化提供了坚实基础。《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的制定颁布，使我们党有了自己专门的“立法法”，在党的法规制度建设史上具有里程碑意义。从2013年起，党中央制定了两个党内法规制定工作五年规划，这是加强党内法规建设的顶层设计、加快构建党内法规体系的战略举措，对于全方位立体式推进党内法规制度建设具有重大深远意义。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出，要在建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，这就进一步明确了构建中国特色党内法治体系的重大任务。要加快推进党的领导重点法规制度建设，以巩固党领导地位、发展党内民主、规范权力行使、严明党的纪律为重点，突出主干支撑、管“四梁八柱”的、填补短板漏项的，加紧制定完善一批贯彻党中央决策要求、回应群众期待盼望、满足实践发展亟需、推动解决问题和保障深化改革需要的党内法规制度，不断推进党中央明确的党内法规制度“1+4”框架体系的健全完善。推进党的领导制度化法治化要坚持整体推进、突出重点，强化系统集成、协调统一，妥善处理数量与质量、前瞻性与现实性、实体性与程序性的关系，实现主干法规齐全、配套法规完备，党内法规和规范性文件相得益彰，党规体系与国法体系互相协调。

注重全面加强党的纪律建设。党章规定，党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党的纪律是党内规矩，加强党的纪律建设既是加强党内法规制度建设的内在要求，也是维护党章和其他党内法规制度的基本保证。我们党是用铁的纪律组织起来的马克思主义政党，组织严密、纪律严明是党的优良传统和政治优势，也是我们党的力量所在。党的十九大把纪律建设纳入党的建设总开局，在党章中充实了纪律建设的相关内容，实现了党建理论、实践和制度的重大创新。党内各种不正之风和腐败问题只是“表”，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛才是“里”，其中的根本原因之一是党的领导弱化、管党治党失之于宽松软。党要管党、从严治党不仅靠理想信念引领，还要靠党规党纪的保障，必须扎紧党规党纪的笼子，把党的纪律刻印在党员特别是党员领导干部的心上。要深入推进党章和党内政治生活、廉洁自律准则等党内法规的具体化，坚持高标准与守底线相结合，坚持倡导性与禁止性相统一，既指明高线又划清底线、红线，不断健全党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律方面的制度，切实把党的各项纪律和规矩立起来、严起来。要坚持纪律为本、挺纪在前，加大纪律执行情况的监督检查，深化运用监督执纪“四种形态”，切实用严明的纪律管住党员、看住权力。

在党内法规的制定和实施上统筹规划、一体推进。党的十八届四中全会指出：法规制度的生命力在于实施，法治的权威也在于实施，推进党的领导制度化法治化必须一手抓制度完善、一手抓贯彻执行。要强化党法党规意识，在全党广泛开展党规党纪宣传教育，引导广大党员干部牢固树立党章意识、制度意识、纪律意识，坚持法治思维和法治方式领导和推进工作。要严格落实向党中央请示报告制度，依据党章和相关规定，从中央政治局同志做起，落实各级各地区各部门向党中央报告工作制度，研究涉及全局重大事项或作出重大决定、遇有突发重大情况和工作中重大问题及时向党中央请示报告，确保党中央权威和集中统一领导。要深化拓展党的督促检查工作，按照党中央要求，建立健全回访调研、批示件办理、联合督查、调研督查、决策落实情况报告、核查复核、督促整改等制度机制，探索建立从党中央到地方党委的督察工作体系，确保党中央决策部署落地生根。要加强法规执行监督检查，坚持党规党纪面前一律平等，督促各级领导机关和党员领导干部以身作则、以上率下，将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项检查，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为。要构建党内法规执行责任体系，强化党委、纪委和党的工作部门的责任，把执行体系凸显出来，研究制定党内法规制度执行可量化、可考核、可问责的具体规定，构建党委（党组）统一领导、办公厅（室）统筹协调、有关部门各负其责、纪检机关专责监督、全党全社会共同参与的党内法规制度执行责任体系。

加强党内法规的理论研究和人才队伍建设。推进党的领导制度化法治化是一项政治性政策性实践性很强的复杂、系统工程，必须有科学的理论指导和大量的专门人才。尽管近些年我们党规党纪理论研究和人才队伍建设取得很大进展，但与国家法律法规研究规模、层次和成果相比还很滞后，与“制度领导”、依规治党的形势要求相比还不是很适应，存在着立法技术不完善、统筹谋划不够、“制度空白”和“制度过剩”同时存在等问题，层层配套、“上下一般粗”现象突出，还有的法规过于原则、缺乏细节支撑，可操作性不强；理论研究与实务实践相脱节、“两张皮”问题突出，已成立的党内法规研究机构多数处于“搭架子”的探索阶段，创新性、前瞻性、含金量高的成果不多；党内法规工作机构不健全，市县两级工作力量比较薄弱，承担任务多、机构编制少，兼职人员多、专职人员少。要结合党和国家机构改革，充实配强相关工作力量，提高专业化水平，承担党内法规制度规划计划、起草审核、备案清理、督促指导和服务党委领导立法、法规顾问等职责；坚持把思想政治建设放在首位，贯彻法治工作队伍“政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬”的总要求，强化法制人才岗位历练、业务锤炼和作风培塑，着力打造一支对党绝对忠诚、综合素质高、专业能力强、勇于担当负责、敢于吃苦奉献的党内法规专门工作队伍；研究制定党内法规人才发展规划，在试点基础上推动高校设立专门的党内法规学科和研究方向，支持有条件的高校与党内法规工作机构联合培养党内法规专门人才，构建业务精通、结构优化的党内法规专门工作队伍、理论研究队伍和后备人才队伍。

注释：

[1]《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议强调加强党对全面依法治国的集中统一领导更好发挥法治固根本稳预期利长远的保障作用》，《人民日报》2018年8月25日。

[2]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。

[3]傅政华：《奋力开启法治中国建设新征程》，《人民日报》2018年5月15日。

[4]《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第317页。

[5]《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第79页。

[6]《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第81页。

【宁显福，中央军委纪委办公厅秘书。本文原载《世界社会主义研究》2019年第1期，授权察网发布】