《外交事务》丨自由秩序的未来是保守主义

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【法意导言：自由世界秩序是二战以来以美国等西方国家为主导缔造的，由经济、政治、军事等一系列制度组成的全球性秩序，建立以来取得了多方面成果并巩固了美国的全球霸主地位。然而近年来，由于中国、俄罗斯等新兴力量的崛起以及西方国家内部的矛盾，自由世界秩序正面临空前危机。本文认为，挽救自由世界秩序的唯一战略就是暂时性放弃扩张，选择保守主义，以期与非自由国家竞争共存。作者詹妮弗·林德是美国达特茅斯学院政治学副教授，英国皇家国际事务研究所副研究员；威廉·沃福思是达特茅斯学院政治学教授。本文2019年2月12日发表于美国《外交事务》杂志（Foreign Affairs）2019年第1期。】

自由世界秩序[1]岌岌可危。这个由国家联盟、机构和规范组成的全球体系，75年前在美国的帮助下建立起来，现在正受到前所未有的冲击[2]。从内部看，这个秩序正与日益增长的民粹主义、民族主义和威权主义作斗争。从外部看，它面临着来自好斗的俄罗斯和正在崛起的中国越来越大的压力。这不仅关系到自由世界秩序本身的存亡，也同它所孕育的前所未有的经济繁荣与世界和平密切相关。

自由世界秩序正面临危机

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自由世界秩序当然需要拯救，但问题是用何种方式。一些支持者认为：保持冷静，继续前进；今天的困难将会过去，自由世界秩序有足够的韧性度过难关。其他人则意识到危机的严重性，但坚持认为：最好的应对措施是大力发挥自由世界秩序的优势，并直面外部挑战。向叙利亚派遣更多美军，向乌克兰提供更多的帮助，以驱逐亲俄势力；这些大胆的丘吉尔式行动，将有助于自由世界秩序重振雄风。他们认为，只有加倍强化使自由世界秩序如此成功的规范和制度，才能挽救这种秩序。

那些自由世界秩序的扞卫者，往往将面临的挑战归结为自由国家与威权国家的斗争，前者试图维持现状，心怀不满的后者则试图改变现状。然而，他们没有意识到，在过去25年中，自由国家创造并为其服务的世界秩序本身就是一种深刻的修正主义，这些西方国家积极输出民主，全方位持续扩张。当前自由世界秩序面临的重大挑战，意味着继续重复以往的做法并不可行；最好的应对战略，是让自由秩序更加保守。美国及其伙伴与其将自由秩序扩展到新的地方和新的领域，还不如巩固现有秩序已经取得的成果。

传统上，有关美国国家战略的讨论，往往被认为是在紧缩政策和野心勃勃的扩张之间做出选择，但保守主义提供了第三种方案：这是一种谨慎的选择，它旨在保存已取得的成果，并尽量避免更大损失。从保守主义的角度来看，美国的其他选择处于两个极端，要么瓦解长期存在的联盟和机构，要么甘冒风险进一步强化美国力量、传播美国价值观。在大国政治已经回归、维护自由秩序国家的相对实力已经萎缩的时代，这一点尤为突出。

美国及其自由派盟友们：做好准备，与非自由大国[3]长期竞争共存，正当其时；巩固现有联盟，而不是增加新的盟友，正当其时；退出促进民主的事业，正当其时。自由世界秩序的支持者可能会反对这种战略转变，认为这是投降。恰恰相反，保守主义是维护美国及其盟国全球地位的最佳方式，也是拯救他们所建立的自由世界秩序的最好途径。

修正主义的自由世界秩序

第二次世界大战以来，美国通过机构、规范和制度网络，建立和维护由其主导的自由世界秩序，在一定程度上谋求自身利益。这个秩序并非神话，而是一个塑造了大部分国际政治活动的生机勃勃的框架。它由美国主导，建立在美国霸权的基础之上：美国为其盟国提供安全保障，以限制国际区域竞争；美国军力确保开放的全球公域，使国际贸易能够不受干扰地畅通。自由世界秩序是自由主义的，因为支持它的政府通常都试图将其注入自由主义的经济、人权和政治规范。这是一个比美国政府及其政策更广泛的自由秩序，因为美国与一群志趣相投、有影响力的国家结成了伙伴关系，并且其制度规范已经逐渐具备了一定程度的独立影响力。

随着时间的推移，自由世界秩序已经扩大。在第二次世界大战后的几年里，它在地理和功能上都有所发展，成功地整合了西德和日本这两个正在崛起的大国。这些国家接受了这一秩序，他们支持自由主义，并将其安全政策与美国的安全政策交织在一起，在“负责任的利益攸关方”一词被乐观地应用于中国之前，它们就扮演着这一角色。随着冷战的结束，不仅西德，希腊、土耳其和西班牙也都加入了北约（NATO）。欧洲经济共同体（欧盟前身）的成员国增加了一倍。至于其核心经济机构，比如关税及贸易总协定（GATT）和国际货币基金组织（IMF），也都扩大了它们的范围。

“北约”成员国

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冷战后，自由世界秩序急剧扩张。随着苏联解体，中国依然虚弱，处于该秩序核心地位的西方国家享有全球性支配地位，它们利用这一地位来扩张自己的联盟体系。在亚太地区，美国加强了对澳大利亚、日本、菲律宾、韩国和其他伙伴国家的安全保证。在欧洲，北约和欧盟接收了越来越多的成员国，成员国之间的合作不断扩大和深化，并开始对欧洲以外地区进行干预。欧盟制定了“睦邻政策”（neighborhood policies），以加强欧亚大陆、中东和北非地区的安全、繁荣和自由实践；北约在阿富汗[4]、亚丁湾和利比亚展开了行动。

对于自由主义者来说，这就是进步该有的样子。可以肯定的是，自由世界秩序的蓬勃活力——比如关贸总协定向更永久性、制度化的世界贸易组织（WTO）的转变，或者联合国日益雄心勃勃的维和议程，都得到了自由国家和威权国家的广泛支持。但是，对自由世界秩序的一些关键补充，显然构成了自由国家的修正主义，而这些西方国家显然是唯一需要修正主义的国家。

最具争议的是挑战主权原则的变化。在“保护责任”的旗帜下，各国政府、非政府组织和活动人士开始大力加强国际法规范，目的是让各国为自己对待本国人民的方式负责。北约等强大的安全联盟和国际货币基金组织等强大的经济机构，也加入了这场博弈，为传播人权、信息自由、市场和政治的自由理念增添了力量。

随着比尔·克林顿总统主张“民主扩张”、乔治·布什总统推进“自由议程”，民主在美国国家战略中扮演了一个新的重要角色。美国及其盟国越来越多地资助非政府组织，建设公民社会，在世界各地传播民主，模糊了公共部门和个体力量之间的界线。例如，美国纳税人为国家民主基金会(National Endowment for Democracy)埋单。该基金会是一家非营利组织，致力于在中国、俄罗斯和其他国家促进民主和人权。干涉他国内政已是老生常谈，但引人注目的是这些活动的公开化和制度化表现，这是自由世界秩序在后冷战时代的一个显着标志。正如美国国家民主基金会(National Endowment for Democracy)联合创始人艾伦·温斯坦(Allen Weinstein)在1991年的一次采访中承认的那样，“我们今天所做的很多事情，都是25年前美国中央情报局（CIA）秘密做的”。

1999年的科索沃战争

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国家权力、法律规范和公私伙伴关系前所未有地结合在一起，扩大了自由世界秩序以及美国的地缘政治影响力。巴尔干半岛可能是证实这些高涨野心的最明显的例子。1999年，北约利用新兴的军事力量，在巴尔干半岛实施“保护责任”规范，迫使南斯拉夫总统斯洛博丹·米洛舍维奇默许科索沃事实上的独立。此后，美国及其盟国公开与当地民间社团合作，推翻了米洛舍维奇政权。这是一个非常大胆的举动。仅仅几个月的时间，美国及其盟国就改变了传统上被视为边缘地区的整个区域政治格局，为该地区融入自由西方主导的安全和经济架构做好了准备。

如果说所有这些都代表了自由世界秩序的修正主义，但其在道义上并不等同于诸如中国在南中国海[5]的军事化行动，或俄罗斯入侵乌克兰以及干预美国和欧洲的选举。更重要的是，随着国家权力、新的法律规范、公开和隐蔽的行动，以及公私伙伴关系的共同推动，自由世界秩序的范围已大幅扩展，并推向更深层次。如今，没有哪个国家始终对维持现状感兴趣，所有国家都是修正主义者[6]。非自由国家的修正主义通常被视为仅仅为了攫取国际权力，但自由国家的修正主义也带来了地缘政治上的回报：联盟规模扩大、影响力增强，以及自由世界秩序的主要发起国享有更多的特权，其中美国获益最大。

一个全新的世界

自由世界秩序会有适当的扩张时机，但不是现在。尽管自由秩序仍得到强大的国家联盟支持，但该联盟的优势已明显缩小。1995年，美国及其主要盟国的产出约占全球产出的60%(按购买力平价计算)；现在，这个数字是40%。当时，他们承担全球80%的国防开支；现在，他们的国防开支只占52%。维持自由世界秩序正变得越来越难，更不用说扩大了。与此同时，自由世界秩序正遭受的内部合法性危机的困扰，也被证明是一个制约因素：厌倦战争的美国人、对欧洲持怀疑态度的英国人和其他西方国家公众，纷纷在民意调查中谴责所谓的全球主义精英。

同时，作为自由秩序挑战者的非自由国家[7]，在表达他们长期以来不满的行动中变得更加精明。中国和俄罗斯通过操纵信息、控制媒体、使用新兴信息技术，来监控社会大众并使他们保持顺从，从而使本国政权免受外部干扰。这些非自由国家已经实现了军队现代化，并巧妙地采用了不对称战略，让自由秩序的拥护者处于不利地位。其结果是，与上世纪90年代的平静时期相比，美国及其盟国不仅实力优势更加微弱，在维持自由秩序方面也面临更艰巨的挑战。

有人可能会主张，新的世界秩序应该通过引入这些挑战者来取得平衡。事实上，这正是美国与正在崛起的中国建立密切联系背后的战略动机。但是，尽管非自由国家能够有效参与自由秩序的许多方面，它们永远不可能成为真正的局内人。它们在经济和政治上的中央集权政策，使其不可能追随德国和日本的道路，接受美国主导的任何秩序，即自由世界秩序。它们认为，美国主导的安保机制是其潜在威胁。它们无意在民主和人权问题上做出让步，因为这样做会破坏其威权统治。它们也不希望接受自由的经济原则，这些原则与其国家在经济中扮演的(通常是腐败的)角色相冲突。

2015年召开的上海合作组织成员国元首理事会议

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鉴于非自由国家对自由世界秩序核心原则的根本反感，它们投入资源创建反映其国家主义原则的替代机构也就不足为奇了，这些机构包括上海合作组织(Shanghai Cooperation Organization)、新开发银行(New Development Bank)、欧亚经济联盟(Eurasian Economic Union)和亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank)。一个强大、不民主的俄罗斯永远不可能加入北约，就像中国永远不可能满足于美国在亚洲的军事主导地位一样。美国的安全保障就是针对这些国家的。美国及其盟国认同的规则和价值观，非自由国家视为威胁。只要安全保障继续存在，西方国家扩张主义计划继续进行，非自由国家就永远不会完全融入自由世界秩序。

也许有人会说，自由世界秩序的威权主义对手是纸老虎。如果是这样，该秩序就没有理由采取保守立场；它所要做的，就是静待这些虚弱政府走向不可避免的灭亡。这种赌注的问题在于，自由世界秩序最近仍在扩张，但过去几十年里，非自由政府只是变得更加威权化。事实上，历史已经表明，在和平年代，威权大国的国内政权很少崩溃，苏联只是异常现象。远远地对威权大国内的政治异见人士表示支持的行为，很少会奏效，而且，讲述他们面临威胁的故事，效果往往适得其反。

最重要的是，自由世界秩序面临的外部挑战正在发生。如果坚持继续扩张，同时等待对手衰落、走向自由、接受美国的领导，很可能只会使自由秩序受干扰的问题恶化。如果这种情况发生，美国及其盟国维持自由世界秩序的能力将比其对手挑战秩序的能力下降得更快。如果无法阻止维持自由秩序的成本不断上升，只会徒增国内政治压力，直到不得不完全放弃自由世界秩序。

保守主义的实践

一个更加保守的自由世界秩序，会认识到其内部情况和外部环境都发生了变化，并相应地进行战略调整。首先，也是最重要的一点，要求美国及盟国政府转变思维。尽管美国总统唐纳德·特朗普时常扬言要退出自由世界，但他的政府保留了[8]美国现有的所有承诺，同时增加了雄心勃勃的新承诺，尤其是大幅削弱伊朗的影响力。尽管奥巴马政府经常被指责削减开支[9]，但也履行了美国的承诺，甚至干预了利比亚的政权更迭。如果按照保守主义观念，美国需搁置此类修正主义项目，以便集中精力和资源来应对大国竞争。

作为这一努力的一部分，美国应该减少接纳新盟国。至少，任何潜在的盟国都应该带来比成本更高的收益。然而，这个最佳的评判方法近年来并没有被应用。因为自由世界秩序迫切需要巩固，而不是扩张，所以，吸纳那些存在内部问题的弱小国家是没有意义的，特别是如果这些小国的的加入会加剧现有盟国之间的紧张关系，或者更糟糕的是，会加剧与强大对手之间的紧张关系。2018年7月，北约在美国支持下，正式邀请马其顿加入联盟（重启与希腊关于国名的争端），特朗普政府也支持波斯尼亚加入北约（无视其塞尔维亚少数民族的反对）。这些情况可能不是压垮骆驼的最后一根稻草，但是，自由世界秩序无限扩张的原则可能是。

美国现任总统唐纳德·特朗普

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台湾的例子展示了一种成功的保守主义做法在实践中的应用，展示了美国如何在阻止一个敌对大国扩张的同时，避免合作伙伴挑起事端。几十年来，美国政府一直宣称，台湾岛的未来应该和平解决。台湾海峡两岸的领导人有时都试图颠覆现状，比如，台湾总统陈水扁在2000年当选后开始采取支持台独的行动。对此，美国总统乔治·布什公开警告陈水扁，不要单方面改变现状。这种对美国长期合作伙伴的强硬立场，有助于维持和平。随着人口和经济发展增强了台湾人民的民族认同感，随着中国变得更加自信，随着美国呼吁采取明确的亲台湾政策，这一政策可能会再次受到考验。但是，美国应该坚守这个保守主义原则：几十年来，保守主义一直为它服务，也为这个地区服务。

保守主义的自由世界秩序，还需要在促进民主的官方努力和民间社团的独立行动之间划出更明确的界线。通过典型示范和激进主义，美国和其他自由国家充满活力的公民社会可以为促进海外民主做出很大贡献。然而，当政府介入时，效果往往适得其反。正如政治科学家亚历山大·唐斯（Alexander Downes）和林赛·欧洛克（Lindsey O’Rourke）在综合性研究中发现的那样，外国强加的政权更迭很少会改善两国关系，甚至效果往往适得其反。当外国政府寻求援助时，自由国家应该随时准备提供帮助。但是，当该国拒绝接受帮助时，最好不要插手。一味干涉，只会使该国政府加剧对主权侵犯的担忧，并指责反对派势力是外国走狗。

保守主义战略非但不会将国际权力拱手让给非自由大国，反而会直接应对这些外部威胁。这些国家质疑自由世界秩序的部分原因，是该秩序加剧了它们的不安全感。抑制自由主义的扩张冲动可以揭示，目前非自由国家的修正主义有多少是防御性的，有多少是纯粹由野心驱动。这种保守主义战略也可以阻碍非自由国家对自由世界秩序的潜在平衡，比如中国、伊朗、俄罗斯和其他国家。尽管这些修正主义国家因地缘政治和经济利益不同，目前的合作受到限制，但其统治者越担心自己对权力的掌控受到自由秩序威胁，就越倾向于克服分歧，联合起来遏制自由力量。如果减少它们这种恐惧，自由国家就会有更多的机会对其分而治之，或至少可以自保。

一个没那么修正主义的自由世界秩序，可以通过充分利用其防御而非进攻姿态的优势，以另一种方式消除日益增长的大国竞争。总的来说，从孙子[10]到托马斯·谢林（Thomas Schelling），这些战略家们都认为，维持现状比推翻现状代价更小，更容易，也更安全。自由世界秩序根深蒂固，具有合法性，并且制度化。当它仍然致力于维持现状时，它的扞卫者很容易设定红线，明确哪些挑战会被颠覆，哪些不会，这种战略可以帮助遏制对手，限制竞争。然而，当游戏中的所有玩家都是修正主义者时，设定明确的界限变得更加困难；今天能够接受的，明天可能会变得不可接受。更明确地选择维持现状，将增加美国及其盟国与敌对国之间直接或更有可能讨价还价的机会。就像任何战略一样，保守主义不提供保证，并且需要高超的治国才能。但是，通过设定更现实的目标，它可以明显增加成功的可能性。

美国经济学家托马斯·谢林

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更大程度的保守主义有助于巩固自由秩序、应对内部挑战。尽管这都需要国内政策来解决，因为规模适度的自由世界秩序将会引起威权国家较小程度的反对，而且其反对的代价也十分高昂，同时，这种秩序也更加具有可持续性。维持自由秩序的成本越高，人们对自由秩序就越怀疑，维持对国内自由秩序的支持就越困难。民意调查显示，美国选民喜欢本国现有的联盟体系。许多人对美国作出的承诺表示不满，他们认为这是代价高昂的冒险行为，且与核心国家安全问题无关。自由世界秩序的持续扩张有可能助长这些看法，并引起公众强烈反对，甚至对自由秩序全盘否定。相对而言，保守主义会将这种风险降到最低。

今天的保守主义并非永远的保守主义。任何雄心勃勃的事业，无论是政治活动还是公司经营，都会经历扩张阶段和巩固阶段。例如，在一家公司进行收购后，高管必然会询问新的管理层和员工是否完全认同公司的文化和使命，并且一定会解决新近变化造成的混乱。因此，巩固现有秩序应被视为对扩张的审慎反应。未来，情况可能会发生变化，自由世界秩序能够负责任地开始寻找扩张方式，但现在还不是时候。

治愈时刻

有人可能会怀疑，基于自由原则的世界秩序能否真正保持克制。18世纪中叶，哲学家大卫·休谟(David Hume)警告说，英国正“轻率而激烈地”对非自由主义的对手发动战争，这就违背了权力平衡的要求，并可能导致国家破产。也许，这种轻率是自由国家的基本意识形态和国内政治的重要组成部分。正如政治学家约翰·米尔斯海默(John Mearsheimer)所言，“自由国家有着根深蒂固的十字军心态”。

十字军

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事实上，自由主义原则适用于所有个体，并不仅仅是那些碰巧是一个自由国家的公民。那么，一个致力于自由主义理想的国家，当其这种理想在国外被践踏时，尤其当其有足够的力量采取行动时，有什么理由袖手旁观呢？在美国，其领导人经常试图宣扬传播民主是符合国家利益的来解决一些难题，但在事实上，权力和原则并不总是并行不悖。

因为自由信念是他们身份特征的一部分，美国人经常觉得他们应该支持那些反抗暴政的人。或许在理论上，人们可以承诺保持克制，但当示威者走上开罗的解放广场、基辅的迈丹广场或莫斯科的博洛尼亚广场时，许多美国人希望他们的政府与那些高举自由旗帜的人站在一起。当有国家想加入自由世界秩序的主要安全和经济机构时，美国人希望美国政府答应，即使这并没有什么战略价值。政治利益鼓励这种冲动，因为美国政治家知道，他们可以通过抨击任何迫害自由斗士的当权者，博得民众好感。

然而，有证据表明，自由国家可以抑制他们传播美德的冲动。19世纪的英国政治家热衷于表示，自由主义原则和帝国利益经常是一致的，但是，当两者发生冲突时，他们几乎总是选择现实主义而非理想主义，就像当英国出于现实政治需要支持奥斯曼帝国时，其国内民意压力要求为奥斯曼帝国受迫害的基督徒采取行动。20世纪的美国有理想主义的总统，如伍德罗·威尔逊和吉米·卡特，但也有更现实主义的总统，如西奥多·罗斯福和理查德·尼克松。

美苏关系缓和时期持续了整个20世纪70年代，证明了自由世界秩序处于守势的可能性。在此期间，西方国家基本上遵循了一种“和平共处”（live-and-let-live）战略，这一战略来自国务卿亨利·基辛格颇具争议的格言，即不要因为希望改善俄罗斯的人权记录，而破坏两国关系的缓和。美国和苏联就军备控制和一系列其他安全问题进行谈判，并频繁举行峰会，象征着美国接受苏联作为超级大国的平等地位。在1975年旨在缓和东西方紧张局势的《赫尔辛基协定》（Helsinki Accords）中，美国认可了苏联在东欧的宗主国地位。

《赫尔辛基协定》签约场景

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该协议的实质是，美国将把世界上大约三分之一的国家交给苏联，同时明确表示，苏联不应该干预剩下的三分之二。可以肯定的是，超级大国的竞争从未真正停止，20世纪80年代，国际缓和局势完全消失。但是，保守主义战略已经就位，并起到了限制美苏对抗的作用，促进了美国与中国的和解。这给美国及其盟国以喘息的空间，让它们能够整顿自己的国家，修补因国内动荡、越南战争以及为贸易和货币政策争吵而四分五裂的联盟。这段历史表明，今天的自由世界秩序，至少在一段时间内是保守的。

自由国家永远不可能彻底维持现状，因为它们培育了相对自由的经济和公民社会，由致力于让这些充满活力的力量自由发挥作用的政府所领导。如果任其自行其是，这些力量将永远是修正主义者——这就是自由主义的本质。但是，这种固有的修正主义者，不应妨碍自由国家的领导人认识到情势已变，并决定扬帆远航，远离扩张。这就是这些领导人现在必须做的：为了保护基于自由主义的世界秩序，他们必须接受保守主义。

注释：

[1]https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2018-12-11/fourth-founding

[2] https://www.foreignaffairs.com/articles/2016-12-12/will-liberal-order-survive

[3]https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-02-09/how-win-great-power-competition

[4]https://www.foreignaffairs.com/articles/north-america/2018-08-20/united-states-perpetual-war- afghanistan

[5]https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2016-07-22/parting-south-china-sea

[6]https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2017-02-13/asias-other-revisionist-power

[7]https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2017-02-13/asias-other-revisionist-power

[8]https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2018-12-11/trump-versus-government

[9]https://www.foreignaffairs.com/reviews/review-essay/will-washington-abandon-order

[10]https://www.foreignaffairs.com/reviews/capsule-review/deciphering-sun-tzu-how-read-art-war

翻译文章：

The Future of the Liberal Order Is Conservative: A Strategy to Save the System, Foreign Affairs, February 12, 2019

原文链接：

https://www.foreignaffairs.com/articles/2019-02-12/future-liberal-order-conservative

【作者：珍妮弗·林德（Jennifer Lind），威廉·沃福斯（William C. Wohlforth），译者：吴彤。本文原载微信公众号“法意读书”，授权察网发布】