对外援助的大义和名分  

【摘要：在联合国发展峰会上，习近平主席在讲话中指出：“60多年来，中国共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助。”然而，因为对外援助不透明，且几乎从不和人民互动，知道中国多年来一直坚持在做援外善举的，少之又少。究其原因，是缺了“大义”和“名分”这两样东西。结果就是，钱砸出去了，里外都未必讨好。】

据新华网2015年9月28日的报道，在昨天召开的联合国发展峰会上，中国国家主席习近平向数十位国家元首和国际组织的代表庄严承诺，中国“将继续秉持义利相兼、以义为先的原则”，设立“‘南南合作援助基金’，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程。”并“将继续增加对最不发达国家投资，力争2030年达到120亿美元”。

恕我孤陋寡闻，像在联合国那样的国际舞台，高举起像“南南合作”那样响当当的义旗，这在中国是首次吧。这是好事，但噪音肯定少不了，隔不了几个小时，您保准能听到说法，诸如“中国还有几千万极贫人口，为啥不把有限的资金用于本国的扶贫？”

习主席的讲话还透露了一条重要信息：“60多年来，中国积极参与国际发展合作，共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助。”我记得国务院在2011年发过白皮书，透露“截至2009年底，中国累计对外提供援助金额达2562.9亿元人民币。”这么说，从2010年迄今的五年中，我国的援外金额总计大约是1430亿元，年均287亿元，或45亿美元（汇率这五年中变化不大）。再看这些金额占每年的GNI（国民总收入）的比例，只不过0.06%略强。

再看世界上“27个最富国”，经合组织成员国，2014年提供的对外援助占GNI的平均比例达到0.3%，其中，丹麦、卢森堡、挪威、瑞典和英国五国“已经提前实现了联合国建立的长期目标，即提供的ODA（政府开发援助）总额占发达国家国民收入的0.7％比例的目标。”（UN: MDG Gap Task Force Report 2015） 再看经合组织发表的2013年各成员国的ODA支付额排名，美国第一307亿美元，英国第二139亿美元，然后依次是德、法、日……。大体上，我们的45亿美元只相当于英国的零头，我们的GNI比率，只相当于经合组织成员国的1／5。那些一听到中国拿钱援外就拍砖，以为中国不知道砸出了多少钱的，看到这里的比较数字，应该解点气了，不要再冤枉我们的政府。

当然不能全怪拍砖的，政府有责任。这个责任就是对外援助的不透明，几乎从不和人民互动，而国际上知道中国多年来一直坚持在做援外善举的，少之又少。究其原因，是缺了“大义”和“名分”这两样东西。

所谓“大义”，是说一马当先，先竖起一杆“义旗”，就是习总提出的“以义为先的原则”那个意思。那必须得是一杆哗啦啦响当当、充满了正当性的义旗。甭管背后是利他还是利己，这样，才会产生出名正则言顺、言顺则事成，事成则名立的效果。

二战结束后，要医治战争的创伤，要收拾殖民体系土崩瓦解的局面，要冷战，要施展援助政治经济学的博弈，大国和强国口衔“大义”给予小国和弱国以援助，成了博取国际声望的不二法门，口惠而实不至，是没用的。为此，1945年底，成立了国际货币基金组织和国际复兴开发银行（通称“世界银行”）。1947年，美国发表援助欧州复兴的“马歇尔计划”，让欧洲人充满了好感，彻底服了U(S)。

这边，1955年的万隆会议上确定了“南南合作”的磋商原则并成立了相关机构，被认为是“南南合作”的开端。然而，苦于资金短缺，加上大国的插手，“南南合作”的名头一直没有叫得起来。不久，法兰克斯提出了所谓“南北问题”，以此为发端，1960年成立了支援发展中国家的国际开发协会（IDA，通称第二世银）、次年成立了开发援助委员会（DAC），瞧人家列强，大旗一举，框架组织随即就跟上。同年，美国总统肯尼迪在联合国大会发表演说，提出“要把发达国家占GNI的1%的资金转移给发展中国家，让后者达到年均5%的经济增长率”。这就是一时间名噪天下的“开发的十年”，美国一下子坐上了全世界“大义”的最高峰。

日本为啥积极给中国ODA？一个因素就是ODA，它要和美国抢“大义”。终于1989年日本超过了美国，ODA援外总额名列世界第一。尽管如此，除美国在越战时期以外，发达国家至今都没有达到肯尼迪当初提出的发达国家1％的目标。前面提到了，“27个最富国”目前平均是0.3％，今后，到2030年的目标也只有0.7％。

所谓“名分”就是相应的回报，换来巩固的大国地位，维持和提升本国的国际声望。

美国不必说，就说日本。为何日本从一个二战罪恶国变成了所谓的“全球最受欢迎的国家”呢？事实上，外国人嘴里提起日本，差不都都会提到ODA这个词，ODA俨然成了日本的一块比美国还叫得响的牌子了。ODA确实为日本捞到了它在战场和商场上都难以捞到的巨大的政治、外交和经济利益。仅举数例，战后的日本，对于东南亚是赔偿国，它借助一个个ODA项目（主要是技术援助）迅速扭转了角色，从赔偿国摇身一变成了援助国、进入21世纪以来，它甚至成了东南亚事务的一个主导者。近二十年来，日本把手伸到了非洲，在那里抢夺中国的传统伙伴国，获得了一定的成功，日本召开东京非洲国际发展会议（TICAD），一时间俨然成了“黑兄弟的头儿”。这次，安倍政府通过安保法制，我们没有报道，事实上它得到了44个国家的书面或口头的支持或赞成，其中多数就来自东南亚和非洲。这次的联合国大会，安倍又将闹腾“入常”，他对日本国民表示，目前已经争取到了为数不少的亚非国家的支持。

我们缺的，就是像ODA哪杆响当当的“义旗”，钱砸出去了很难听到回声，也许经济有不小的回报，但对提升国家的地位和名望，效果确实不显。过去我们高举反殖民大旗，援建坦赞铁路，拜此之赐，去年我国在坦桑尼亚的企业超过了500家，而日本2014年才仅有20家（日本ODA邮志第295号，2014年5月），这就是早年挣下的“名分”效应。

近几年中国开始高举“南南合作”的大旗，应该说是个好开端。但是，要增加透明性。我的邮箱每隔半个月就来一份ODA简报，详细列出援助国、受援国、金额多少、什么项目、绩效如何，再加上各种各样的描声绘色的 “友好合作故事”。而我想要查我国每年援外的数额，翻遍网络也是难得，形成了鲜明的对比。结果是，钱砸出去了，里外都未必讨好。特别是对国内民众，不谈一笔笔哪来哪去了，要有个大致的交代，那都是民众的纳税钱啊。

我国在上世纪50年代，援助总额是40.28亿元人民币，占GNI的0.37%，六十年代占0.65%，换来的哪些“名分”呢？不消说，首先是恢复了联合国的席位，赢得了大国地位。美国在越战时期曾经高达2%。我觉得，我们现在靠这个0.06%，要换来所期望的“名分”，有难度。习主席讲话发表后，就有外国人吐槽“才出这点钱？”当然我们不需要和发达国家去比数额，但一定要在各种国际场合，演好大戏，对受援国要付出真心，不单纯以经济回报为目的；对国内则必须公开透明，这对提高政府的公信度，只有好处，没有坏处。

2015年9月28日

【铃兰台，察网专栏作家】

延伸阅读：日本对外援助意在对冲中国影响 明目张胆对抗华

资料图：中国政府向菲律宾台风灾区援助的人道主义物资

国家主席习近平出席联合国发展峰会时，宣布设立南南合作援助基金，首期提供20亿美元，并免除最不发达国家等2015年到期未还政府间无息贷款债务。包括减免外债在内的对外援助，是国际社会常见现象，是对外交往的重要内容。但在不少国家，这类举措常常引起一些质疑，中国也不例外。实际上，外交不是单纯做买卖，而援外不仅关乎人道主义、国家形象、大国责任，也是眼光长远的战略投资。

德国：属“感情投资”，为“德国制造”创造机会

欧洲第一大经济体德国近年来给贫困国家的债务减免不少。

2004年，德国承诺分阶段减免伊拉克80％的债务负担，当时伊拉克所欠德国债务加利息约53亿美元。德国《明镜》周刊称，鉴于德国对伊拉克战争的坚决反对，柏林这一“豪举”既展现德国价值观，又与美国靠拢。

2011年，德国政府为埃及减免债务2.4亿欧元。德国时任外交部长韦斯特韦勒宣布，这些资金将投资于发展项目。德国还将为埃及的民主制度建设额外投资1.5亿欧元。

2014年，德国总统高克访问缅甸时称，经历了几十年军事独裁的缅甸正走在正确的道路上，德国愿意支持缅甸取得这些进步。而德国提供的种种帮助中，包括减免缅甸超过5亿欧元的债务。

“减免债务是德国发展援助政策的一部分。”德国发展援助政策专家克莱门斯对人民日报全媒体平台记者说，德国对外援助已有50多年历史，政府年度财政预算专设发展援助方向，现在每年的发展援助约30亿欧元。

上世纪70年代后期至今，德国减免债务等各种馈赠已经有近600亿欧元。对此，德国内部也有各种议论。有网民认为，德国不应该花这么多钱给贫困国家，他们应该自己解决问题。

“这是一种片面的认识”，克莱门斯说，德国也经历过减免债务的历史。上世纪50年代初，德国欠70个国家的债，一部分是战前遗留的，另一部分是战后新增的，总额近300亿德国马克。1953年，同盟国伦敦债务协定签署，德国一半债务被减免。

德国致力于推动给发展中国家减免债务的组织艾尔拉斯协会负责人尤根对记者表示，1953年签订的伦敦债务协定，让德国经济得到喘息的机会。德国人不应该忘本。而且，减免债务也是德国软实力的一部分。现在德国国际形象排名第一，与此有很大关系。

“这是一种感情投资”，克莱门斯说，德国给发展中国家减免债务，人家不会白拿钱。实际上，这些国家为了报恩，常给“德国制造”更多机会。当这些国家开始发展时，德国企业会成为受益者。他举例说，德国从1982年开始对华提供发展援助，截止2010年，总共提供近10亿欧元援助。之后，由于中国发展迅速，德国表示要停止援助。不过，2014年2月，德国发展援助部长姆勒收回了前任部长取消所有对华发展援助的决定。他说：“我们会在门槛国家印度、中国和巴西继续积极活动。”不过，现在的援助不再是传统意义上的援助，而是加强合作。克莱门斯说，中国大量进口“德国制造”，“德国是对华援助的受益者”。

美国：重战略考量，最大外援国之一

“联邦预算中的多少资金被用于对外援助？猜猜看，10%？20%？1%？”美国国家公共广播电台今年1月的一篇文章写道，“如果你与大多数美国人一样，那么你就错了。”报道称，美国凯撒家庭基金会从2009年开展的民调都得出相似结果，美国人大都认为美国的对外援助太慷慨，仅有约5%的受访者知道，美国对外援助在其年度预算中的比例不足1%。

美国给国际社会的印象，常常是大举借债的形象，但在搞对外援助上，美国同样有名，以至于很多人觉得美国很慷慨。实际情况则如美国杜克大学教授菲丽丝?庞摩兰兹所说：美国的确是世界上最大的对外援助国之一，但美国也是对外援助占其国民总收入比例最低的国家之一。

美国呼吁减贫的机构“博根项目”官方网站称，1970年，富裕国家一致同意将其0.7%的国民总收入用作官方国际发展援助资金，但大多数国家并未达到这一比例，2013年美国的比例仅为0.19%。该机构称，美国的对外援助资金主要用于助推经济增长（33%）、投资民生（28%）、改善政府治理（16%）、人道主义救援（13%）、和平及安全（9%）和运营成本（1%）。官方资料显示，2013年和2014年，美国对外援助支出分别为281亿和290亿美元，今明两年分别计划支出353亿和336亿美元。

就减免债务而言，美国近些年的主要举动有：2012年，免除埃及10亿美元债务；2010年，免除阿富汗1.08亿美元的债务；2004年，免除伊拉克的41亿美元债务；2003年，免除巴基斯坦一笔10亿美元的债款。

对任何国家的民众而言，对外援助总会引发一些非议，美国也不例外。美国有线电视新闻网2011年的民调显示，显示81%的美国人认为减少对外援助有助于美国减轻债务压力。

中国现代国际关系研究院研究员牛新春28日接受人民日报全媒体平台记者采访时表示，美国实施债务减免主要针对一些欠发达国家和地区，但并不是很频繁。牛新春说，美国对外援助通常分三类，一是关系好的国家，譬如对以色列的经济援助每年达30多亿美元；再比如两伊战争期间，给伊拉克提供很多贷款；第二种是有些国家缺乏还款能力，不得不减免；第三种是为推动国际社会发展而对一些国家进行援助。牛新春表示，就对外援助的方式而言，美国确实相对成熟一些，但中国也不差。

日本：提升国家形象，对冲中国影响

在2013年1月到2015年1月的两年间，日本首相安倍晋三出访了超过60个国家，对外免除或援助的金额达6.4477万亿日元（约合3415亿人民币）。

日本的援助金额一般在100亿元人民币以上。2013年5月，日本免除缅甸2000亿日元债务，8月向非洲提供3.2万亿日元政府开发援助。9月，向叙利亚难民和女性组织提供2510亿日元无偿援助。

日本政府在2014年的援助金额也是大手笔。1月安倍访问印度时，向印度提供2000亿日元贷款；4月访问欧洲时，向难民提供3840亿日元紧急援助。11月，向菲律宾提供200亿日元、向缅甸提供260亿日元贷款。在APEC会议期间，日本还向亚太地区提供政府开发援助2万亿日元。今年9月，日本还将提供8.1亿美元用于援助中东难民。日本NHK电视台、《朝日新闻》等各大媒体都进行了消息式报道。据报道，安倍将于29日在纽约向联合国大会提交这份援助计划。

总体看，日本最大的援助对象为中东和非洲地区，其次为东南亚。对于日本政府对外援助大手笔，大部分日本民众表示认可，认为作为发达国家，日本应当承担相应的国际责任。

日本的对外援助是日本外交手段之一。以资金援助的形式，帮助日本企业进军并占领当地市场。同时，还可以利用对发展中国家援助，提升日本的国际地位。特别是在“入常”问题上，日本需要发展中国家支持。此外，日本援外对抗中国、削弱中国影响力的意图十分明显。如2014年5月，李克强总理抵达非洲时，日本外相岸田文雄宣布了3.2万亿日元的援助计划。

不可否认，日本作为世界第三大经济体，对外进行了大量无偿援助，但其跟随西方附带众多政治条件的援助，备受指责。此外，有日本民众认为，有政治目的的援助不是真的援助。今年初，尽管有两名日本国民遭绑架，安倍在中东访问期间仍宣布为参与打击“伊斯兰国”的中东国家提供约2亿美元的非军事援助，这遭到一些民众批评：“与国民的生命、财产相比，安倍更重视国外的评价。”

印度：规模增长迅速，凸显在南亚的大国地位

作为新兴发展中大国的印度，光环背后，其贫困人口数量和贫穷程度令人惊叹。根据公开数据，印度拥有全世界1/3的贫困人口，国民人均年收入仅1800美元。不过，“贫穷”的印度多年来一直向许多欠发达国家提供援助。

印度的援外资金分为赠款、优惠贷款、向国际机构捐款以及对出口银行优惠贷款的补贴等，其中赠款所占比例最高，超过50%。印度援外主管部门外交部的年报显示，1992年至2009年，印度对外援助总额超过35亿美元。而根据印度财政预算报告，印度近年援外支出年均增长率接近7%，最高的年份援外资金超过10亿美元。

相对贫穷的印度为什么要这么做？根据印度外交部的年报，印度历年来的援外资金绝大多数流向南亚邻国。如2008-2010年，印度援外资金的89.7%给了其邻国，不丹和尼泊尔是最大受援国。通过这种援助，印度巩固了它在南亚地区的地位。

印度援外的基本原则是“互利合作，经验共享”，反对有条件援助。自上世纪60年代开始向非洲国家提供援助以来，印度的援助规模不断加大。作为2008年印度-非洲峰会的成果之一，印度在其后5年向非洲提供了50多亿美元的优惠贷款和5亿美元赠款，这些款项的主要用途是用来购买印度的机械设备或支持印度公司开拓市场。

印度曾经接受大量援助，随着经济实力不断提升，它逐步从一个受援国发展成施援国，强化了其大国心态。这一点从近十年来印度拒绝接受英国援助以及扩大对外援助等可见一斑。2003年，印度响应国际货币基金组织和世界银行的“重债穷国计划”，减免加纳、莫桑比克等国2400万美元债务。印度《金融快报》曾评论称，印度经济界人士认为，减免债务是为迎合国内的选民，显示印度已经成为强国。

整体看，印度民间舆论对于印度的援外计划并没有太激烈的诟病。普通民众的论调普遍平和而朴实，人们认为“应该先填饱自己的肚子再去喂别人”，但也把不丹、尼泊尔等邻国看作兄弟姐妹。“兄弟姐妹是自家人，他们饿肚子的时候自己总不好吃得兴高采烈吧，还是要分一口吃的给他们”。（来源：人民日报全媒体平台  作者：青木 丁雨晴 张怡然 蒋丰 张笑竹）