农业发展从“一次飞跃”到努力实现“二次飞跃”

一、当前深化农村改革中两种不同的思路

我国农村体制改革的目标是探索更有效的集体经济的实现形式，是在集体所有制条件下，以家庭承包制为基础，建立统分结合的双层经营体制。在多年实行“不争论”和对改革开放以来的经验、教训缺乏系统总结的前提下，理论界、政策制定部门、基层干部对深化农村改革在思想上、认识上存在着两种不同的主张：

一种主张是进一步深化对家庭承包制的改革，以1998年对土地的第二轮承包为基础，把土地承包原来作为农户对集体的一种债权，朝“用益物权”的方向改革。有学者在《我国农村改革的历程》一文中通过对农村改革历程的回顾，系统地表达了这种主张。

主张这种观点的理由是：只有把集体土地的处分权、经营权完全交给农户，使农民具有完全的使用、收益、转让、抵押权，农民才能完全放心，我国才能实现农业的现代化。过去作为农户对集体以“债权”形式取得的承包地，农民并不完全放心，只有在法律上改为“用益物权”，使承包户对承包地具有了对集体所有者、对其他集体成员完全的排他性权利，农民才能完全放心。因此，这种思路明确反对在村集体范围里随人口变化对承包地所进行的调整，也反对村集体具有对承包地依法再处分的权利。主张通过对承包地的量化确权颁证，解决承包地的“四至不清”问题，通过到2028年土地第二轮承包期满之后，再延长承包户对土地的权利70年，以实现这种权利的长久不变。在这一过程中，对土地所有权、承包权、经营权的三权分设其实并不是这种改革的实质，关键是用《中华人民共和国物权法》来重新诠释家庭承包制，把承包地从“债权”变为“用益物权”，并通过对承包地的量化、确权、颁证固定下来，长久不变。按照这样的土地制度安排，对承包地的使用、支配、租赁、收益权都归承包户所有，虽然土地所有权名义上还是集体所有，但集体在超过百年的时间里实际上已失去了对土地的处分权。

这是一项自“土地改革”、“合作化”以来对土地权利的重大改革。在家庭承包制的名义下把农户对承包地的权利界定为“用益物权”，实质上起到虚化或否定集体对土地所有权的效果。

我国农村改革的目标是在集体所有制条件下，以家庭承包制为基础，建立“统分结合”的双层经营体制。回过头来看，改革的过程中强调了“分”而没有强调“统”，没有很好地实现“统分结合”。改革的主要思路是保护一家一户为单位的农民的财产权利，路径是以土地承包制为核心，把承包户的“承包”这种行为从债权改为排他性、长久性的用益物权，通过市场机制实现农业的现代化、集约化。所谓改革深化，就是确保这个方向的改革完全落实并长久不变。

这种观点也主张在农业中进行供给侧结构性改革，主张农业的规模化、集约化，但实现路径是在土地以物权的方式落实到承包户的基础上，通过土地流转和市场机制来实现，这种现代农业的经营主体主要是专业大户、家庭农场、农民专业生产合作社、农业的龙头企业。这些主体是按照市场规律运作的、单纯的经济组织，有利于实现农业的规模化经营，但并不承担带领贫困的村民实现共同富裕的责任，也不承担组织村民进行农村各项建设的责任。换句话说，并不是作为一种集体经济的实现形式，承担起“统”的功能，也就难以实现“统分结合”。

另一种深化农村改革的主张是《塘约道路》所反映的以贵州省安顺市塘约村为代表的实践：在党支部领导下，通过把分散的土地再整合起来，把分散的农民重新组织起来，建立“村社合一”的合作社，走集体化的道路，解决村民中贫困群众的发展问题，解决一家一户难以抵御自然风险和市场风险的问题，解决农民参与城镇化、工业化过程带来的种种问题，解决社会主义新农村建设问题。这是一条在安顺市委指引下，塘约村党支部带领村民闯出来的道路，得到了许多地方党委与农村基层干部的肯定。可以说，塘约村的实践触及了农村改革发展中普遍面临的问题，代表了另一种深化改革的方向。

塘约村和其他在家庭承包制基础上建立起“村社合一”的合作社，通过走集体化发展道路，处理好一家一户与集体的关系，调动了农民的积极性，激活了集体的力量，使农民群众重新焕发出自力更生的精神风貌。这种改革不仅实现了农业的集约化、现代化，实现了农业生产力的发展，而且依靠集体的力量组织农民进入第二、第三产业，扩大了生产门路，解决了贫困户的就业和脱贫问题，使绝大部分外出打工的农民能回家安居乐业，实现家庭团圆。这种生产方式也为农村集体经济的发展提供了动力，激活了农村发展的内在活力，使建设社会主义新农村不再只是上级的要求，而成为农村具有内在动力的行动，破解了自党中央提出的社会主义新农村建设的任务以来，长期困扰着各级党委政府的“为谁建、谁来建、怎么建”的难题，实现了社会主义新农村建设的生产发展、生活富裕、村容整洁、乡风文明、管理民主的要求。

塘约村的实践为打破农村在工业化、城市化、市场化、国际化、信息化浪潮下不断被边缘化的困境，使组织起来的农民能够以更主动的姿态参与工业化、城市化，在发展中取得更大的主动权、更多的机会和更强的抵御风险的能力，实现农民和集体经济的增产增收，也为城乡协调发展探索出一条新路。

二、从“三农”中的突出问题看两种改革思路的不同效应

改革是为了解决实际问题，改革的效果也要通过实践来检验。深化农村改革的两种不同思路在实践中都已得到展现。可以从当前“三农”领域中的突出问题，来分析这两种改革思路所具有的不同效应。当前，“三农”领域面临这样一些突出的问题：

因农村人口的自然变动，在第二轮承包的基础上对承包地长期采取“增人不增地，减人不减地”的做法，使人地不均的情况越来越严重。这种现象成为农村一个普遍存在的矛盾。需要指出的是，《我国农村改革的历程》一文的作者谈到“因为农村实行土地家庭承包以后，就不断有这样的现象：有些村集体组织以各种原因，当然主要还是少数人以权谋私，以各种方式去收回、调整农民的承包地，这就使农民老是觉得自己的承包地处在一种不稳定的状态之中”，这种说法并不符合实际。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)明确规定，“在土地承包期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的统一，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业主管部门批准”。在法律上已解决了村干部随意调整承包地的问题。对于收回承包地，《土地管理法》第三十七条只规定了一种情况：“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包方应当终止承包合同，收回发包的耕地。”应该说，无论是对于承包地的调整还是收回，《土地管理法》都有很严格的规定，上文作者所说的这些理由并不存在。所谓“农民对承包地不放心”，更大程度上是这种改革的设计者对集体所有的土地权利还没有完全归到户不满意，其实是想要推行“承包地物权说”改革的一种说法。

对承包地不作调整的规定，是实际生活中引起很大反应的一个问题。这实际上造成了以第二轮土地承包为界对集体土地权利的分配，并把这种权利长久地固定下来。这剥夺了没有参加第二轮承包的农民对集体土地的权利，也使参加第二轮承包的农民不管是否在世，都占有土地的权利，造成了村集体成员间集体土地权利的不公平，也影响了无地村民参加村内各项建设的积极性。在基层调研中经常听到，村级组织在通过“一事一议”向村民筹资、筹劳进行建设时，有些无地农民公开反对，认为村里有的人少地多，我们人多地少，凭什么还要我们出钱出劳?这次对承包地进行量化确权时，引发了一些无地群众对长久失去土地权利的恐慌，有些地方甚至还出现了群体性事件。

土地承包长期不变，特别是量化确权之后，强化了农民对土地的私有观念。有的农民自己不种的土地也不愿流转，抛荒现象较为普遍，山地、旱地更为严重。这是因为，农民中逐渐发展起来这样的观念，“宁可抛荒，不可释业”。它表明土地的“三权分置”更有利于土地流转的说法在实际生活中并不成立。

对于耕地抛荒现象，根据《土地管理法》，发包方有权对抛荒两年的耕地收回，但《中华人民共和国土地承包法》又规定了不得随意收回承包地。这两个法律的冲突，造成基层干部在工作中不敢处置抛荒地，土地的集体所有权实际上落空，土地抛荒问题长期得不到解决，也人为造成我国相当部分耕地资源的浪费。

长期实行家庭承包制和分户经营，原有集体的水利设施往往因难以维护而遭毁坏，新的农田基础设施建设牵涉用地问题难以进行。搞承包制时因土地有好有坏，一般采取抓阄的方式，每户分一条，结果造成耕地碎片化，不利于机械化耕作、规模化经营和统一科学种植。一家一户的小农经济难以抵御自然风险，更难抵御市场风险，也难以拓展生产门路。

在城市化、市场化、工业化、国际化、信息化浪潮中，城市成为发展极，第二、三产业引领国民经济发展。家庭承包制的条件下，自发外出打工成为农民分享工业化、城市化机会的主要途径。但这是以家庭成员的分离和“空心村”为代价的。大量留守老人、留守妇女、留守儿童反映了农村家庭关系的松弛，家庭在人的再生产、在社会秩序与道德维系中的功能大为削弱，甚至许多家庭趋于瓦解。“空心村”则反映了农村的荒芜化，无法与城市协调发展。从“以人为本”的角度来看，这种发展模式造成了极大的社会成本。

强调“分”的指导思想，导致集体所有的田地、山林、水面基本分完，发展集体经济缺乏基本的条件。全国58万个行政村中一半左右没有集体经济收入，30%的村在10万元以下，真正能依靠集体资源主动进行建设的村在比例上只是个位数。社会主义新农村建设失去了应有的经济基础，失去了内在动力，农村的发展已从原来依靠国家和集体的“两条腿走路”，变成主要靠国家投入的“一条腿走路”。农村中的集体主义观念、自力更生精神不复存在，农民的依赖思想发展起来，人的主体性发生了蜕变。

在小农经济和市场经济的基础上，村级组织的弱化造成家族势力复兴、宗教势力扩张、灰黑势力抬头，封建迷信、以“大操大办”为特征的人情风蔓延。农民片面声张个人的、眼前的利益成为基层治理和农村建设中的突出问题。在这样的条件下，以“一人一票”为特征的农村基层群众自治制度难以发挥有效作用，衍生出各种问题。

正是以上这些问题，逼着塘约村走出了一条破解这些难题的道路。各地党委不约而同地组织基层干部向塘约村学习，反映了塘约村对解决好当前“三农问题”的普遍意义。

以“用益物权”来进一步深化家庭承包制的改革(包括对农村集体经济产权制度改革)，没有回应上述“三农”领域中所面临的严峻挑战，不能解决这些问题，甚至在很大程度上正是造成以上这些问题的原因。如果按照这个思路进一步深化改革，可以预见上述各种问题将会更加严重。

三、从邓小平“两次飞跃”的思想来看待两种改革思路

对于这两种农村深化改革的思路，一个非常重要的认识框架就是邓小平关于农业的改革必须要实行两次飞跃的重要思想。

邓小平指出：中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进。

邓小平这一思想指出了农村改革的出发点和归宿。农村改革的出发点是“中国社会主义农业的改革和发展”，带有明确的道路和方向性质。农村改革的归宿也是社会主义，因此，邓小平特别强调：“社会主义经济以公有制为主体，农业也一样，最终要以公有制为主体。”他在1992年审阅党的十四大报告稿时，又一次强调了这一思想：“关于农业问题，现在还是实行家庭联产承包为主的责任制。我以前提出过，在一定的条件下，走集体化集约化的道路是必要的。”“我讲过，农业的改革发展会有两个飞跃，第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制，第二个飞跃是发展集体经济。社会主义经济以公有制为主体，农业也一样，最终要以公有制为主体。公有制不仅有国有企业那样的全民所有制，农村集体所有制也属于公有制范畴。”“农村经济最终还是要实现集体化和集约化。……不向集体化集约化经济发展，农业现代化的实现是不可能的。就是过一百年二百年，最终还是要走这条路。我最早提出两个飞跃思想的时候，李先念同志说他都赞成，说这是一个大思想。这个思想一直没有阐发。”

“两次飞跃”的思想是邓小平按照党的基本路线对农村改革的一个战略性认识，是他的政治交代。这一思想的要点是：坚持社会主义道路是农业和农村改革的出发点，在家庭承包制基础上走集体化集约化道路是农村改革的归宿，是坚持社会主义道路的必然要求。经过多年来的实践，可以对邓小平的这一思想再做些补充：推动农村改革发展由“第一次飞跃”走向“第二次飞跃”的直接动因，不仅是农业的机械化、科学化，还包括建设社会主义新农村、实现共同富裕的目标，以及在城市化、工业化、市场化的条件下实现城乡协调发展的目标，这些目标都要求农村改革不能只搞“第一次飞跃”，停留在家庭承包制上，而要创造条件去实现“第二次飞跃”。邓小平认为“第二次飞跃”以集体化、集约化为标志。集体化是制度性、体制性的保障，反映了生产关系的特点，而集约化则反映了生产力的发展水平。按照邓小平关于“两次飞跃“的思想，回过头来看深化农村改革中的两种主张，就更清楚了。

可以看到，把承包地物权化的改革思路只停留在邓小平所说的“第一次飞跃”的过程中，希望长久地延长“第一次飞跃”，并不准备去实现“第二次飞跃”。这种改革思路与邓小平“两次飞跃”的思想最大的不同在于：这一思路只强调了把承包地物权化有利于调动农民的积极性，脱离了农村改革的出发点和归宿是发展社会主义，必须落脚在发展集体经济上。而邓小平关于“两次飞跃”的思想明确以社会主义农业改革和发展为出发点，以发展集体经济为归宿。承认不承认农村改革有再集体化和发展集体经济的必要性，形成了两者之间最重要的区别，也是当前深化农村改革的分歧焦点。

四、深化农村改革往何处去

深化农村改革往何处去，可以把问题归结为只停留在邓小平所说的“第一次飞跃”，还是要努力实现“第二次飞跃”?

《我国农村改革的历程》一文有一个总结性的概括：39年整个农村改革的底蕴就是这样两句话：“第一句是在物质上要保障农民的经济利益，第二句是在政治上要尊重农民的民主权利。”如果在家庭承包制的基础上只讲保护农民的经济利益，不讲要集体化，实际上把保护分散的、小农经济的利益绝对化了。按照这种改革思路，要在未来七八十年的时间里，农村的经济、政治、社会、文化、生态文明建设都建立在固化小农经济的基础上。这不仅违背了马克思主义的基本原理，违背了毛泽东思想和邓小平理论，也违背了中国新民主主义革命、社会主义革命的历史经验。实践也告诉我们，推行这样的改革，许多现实的矛盾不仅难以解决，而且会愈演愈烈。

如果从坚持小农经济的立场出发强调尊重农民的政治权利，又意味着什么呢?意味着我们党只能放弃对农民的领导，放弃教育和组织农民，成为小农经济的尾巴。这就违背了“四项基本原则”，违背了党的基本路线，会把农村的改革发展带至危险的方向。正是在这个意义上，我们有必要回过头来重新学习邓小平关于农业必须要有两次飞跃的重要思想，重新认识深化改革的方向。

习近平多次强调在农村改革发展中发展壮大集体经济、把农村改革看做是探索农村集体经济的实现形式，和在农村改革中要落实土地集体所有权。早在福建担任宁德市委书记时，习近平就指出：“加强集体经济实力是坚持社会主义方向，实现共同致富的重要保证。社会主义制度本身要求建立以公有制为基础的经济。而集体经济是公有制的重要组成部分，是农村公有制的主要形式。其它非公有制经济成份只是社会主义经济结构的必要补充，它不应该也不可能成为主体。集体经济是农民共同致富的根基，是农民走共同富裕道路的物质保障。集体经济健康发展了，不但可以为农户提供各种服务，还可以发挥调节作用，防止两极分化。”2013年在中央农村工作会议上，习近平指出：“坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。”2016年在安徽小岗村主持的农村改革座谈会上，习近平又指出，农村改革“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。习近平的这些重要论述，正是实现“第二次飞跃”的保障和方向。

今天，农村改革已走过近40年的历程。面对三农领域的现实问题，面对城乡协调发展、建设社会主义新农村和实现共同富裕的历史任务，面对我们党“两个百年”的奋斗目标，“农村改革往哪里去”又摆在了我们面前。是只要“第一次飞跃”，不要“第二次飞跃”，还是积极推进邓小平所说的农业和农村的“第二次飞跃”，成为深化农村改革中带有根本性的大问题，必须引起高度重视。

(作者：周建明，上海社会科学院社会学研究所研究员。)

【察网（www.cwzg.cn）摘录自《毛泽东邓小平理论研究》2017年第7期】