英国热议将监控权力移交司法机构

据英国媒体报道，首相卡梅隆去年委托安德森机构对英国数据法及监控法案进行评估。该评估报告于日前公布，建议政府在今年后续的情报机构监控和通讯截取立法中进行全面改革。安德森报告列出了监控法律的测验标准，严格评估侵入性、有效性、成本效益和合法性，并建议将批准实施监控的权力交由司法机构行使。七月初，安德森又评估了英国反恐法律，主要审查了其对监控法案改革计划的影响。该项改革持续引发热议，如7月中旬一名评估成员对媒体公开了其在情报收集改革中的角色，下旬又有媒体揭露了英国间谍大规模监控的情况。

英国人均摄像头数量为世界之最，警察、间谍机构和公共团体去年获得超过五十万个通信数据收集令状。在数字时代以及当前的反恐形势下，英国政府认为，英国的监控法案需要进行改革。

安德森负责人介绍了报告的背景。报告称，现代通信网络可被肆无忌惮地用于网络攻击、恐怖主义、间谍、欺诈、诱拐和儿童性剥削。应对这些威胁有赖于授权公共机构在网络世界对嫌疑人的手机、网页浏览和社交媒体进行跟踪;但是对公共部门授权要经受检验，公共部门的权力大小必须符合人权标准，且是必要的和有限的，并在法律中明确表述，政府还必须提供高度透明的保障措施。

报告建议设立新的司法机构“独立监控和情报委员会”来审查监控许可令，并建议许可令应受制于“对具体行动任务目标的严格限定”。除了提供针对个人的许可令，该委员会也应在特殊情况下批准新的大规模数据收集。报告还表明，这些改革不会影响现有的通信数据监控项目，如果有必要搜索或跟踪嫌疑人，执法部门可以直接从通信服务商获取大量数据用于手机定位分析。

报道称，该报告将很有可能同时得到政府和隐私维权人士的认同。一方面，报告认为英国情报机构应当被允许保留有争议的搜集大规模通信数据的权力，但是部长们应当被剥夺签署监控许可令的权力。这样一来，英国情报机构成功地保留了大规模监控的权力。

另一方面，支持加强隐私保护的组织对报告建议也表示欢迎，同意通过设立司法机构取代现有的机制。但是，英国政府暗示卡梅伦首相不可能接受这一重大建议。首相发言人表示，有关机关需要能够迅速和有效应对国家安全威胁或者严重犯罪。内政大臣说，民选官员比不掌握最新恐怖威胁信息的法官更适合作出此类决定。

该发言人在报告公布后对下议院表示，将在今秋公布被批评为“窥探者宪章”的监控法案草案，并在2016年年底立法。她保证将对现有法律进行大修以满足报告提出的标准，而非“仅仅更名现有法律”。她说，英国面临巨大的威胁，必须保证有关安全机构行使职能的权力。但是，该发言人的说法立即遭到一名负责民权问题的保守党议员的质疑。这名议员同意报告提出对许可令实行司法监督的建议，并批评英国是在政府授权监控方面记录最差的国家之一。报告说，“现有立法从一开始就非常模糊，因为做了太多次的小修小补，已不能全面涵盖诸多方面所作的努力。许多可选择的权力使情况更复杂，有的还没有明文保障。目前的状况是不民主的、不必要的、长远来说是不能容忍的。”一揽子监控使得议员都不能幸免，而且难以从人们那里获得“重要且敏感的揭发”。

越来越多网络运营商将加密通讯作为标准服务以保护隐私，对此情报机构表示担忧。但是报告说，几乎不会有人建议由政府掌握能解密所有通讯服务的密钥。更可取的做法是密钥仅在政府得到合适授权后由服务商或用户自己提供。报告明确表示，“第三方数据保留”模式的问题并未解决，这一模式要求谷歌和脸书等美国科技公司将涉及用户的通讯数据向英国警方和安全部门提供。FBI局长曾称苹果和谷歌让人们置身法律之外，苹果和谷歌销售的手机只能通过用户自己的pin代码来解锁，连执法部门都没办法打开。报告建议这种强制性的数据保留只有在非常情形下才应该实施。他说这方面的决定性声音将来自英国前驻美大使、现首相特使斯恩瓦德。据报道，特使曾私下建议过协商新的国际条约，以寻求国际合作。

历时一年完成的安德森报告影响深远，对于限制公共权力对个人信息的收集与使用、达到公共安全与个人隐私的平衡具有里程碑意义。而将在今秋提出的监控法律草案是国家进行有效监控的关键一步，该报告明确了提出判断监控措施是否适当的标准。英国媒体评论认为，情报人员可能不喜欢报告提出的建议，但是他们的世界需要革新。将大规模监控的权力从政府人员转移到法官手上，将建立起公众的信心。“隐私国际”的副主任说该报告是现有立法“盖棺”的最后一个钉子，报告的强烈建议是改革的第一步，而要确保改革深化和对警察、情报机构的监控处于法治之中，还有待于政府、议会和公民社会的三方协作。

(作者分别为英国格拉斯哥大学法学院博士生、英国爱丁堡大学法学院博士生)