冷战后美国的拉美一体化战略

冷战后美国的拉美一体化战略(一)

——霸权利益的视角

冷战结束后，拉美地区的一体化进程进入了一个蓬勃发展的时期。作为霸权国，美国也试图在北美自由贸易区的基础上，进一步巩固和促进在整个美洲的霸权利益。因此，涵盖拉美地区的一体化进程既包括美国直接参与的跨地区一体化进程，也包括美国没有直接参与的本地区一体化进程。对于这些不同的地区一体化进程，美国采取了相应的战略，虽然没有能够实现直接主导的目标，但是削弱了拉美的本地区一体化进程。不仅如此，随着跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判的基本达成和接下来可能的扩展，美国的跨地区一体化战略还将继续推进。本文从霸权利益视角出发，说明冷战后美国对拉美地区不同一体化进程的战略及其原因。

一 霸权利益视角与美国拉美一体化战略的假设

霸权利益视角认为，霸权国的整体国家利益包括霸权实力地位和霸权制度地位两个方面。霸权实力地位是霸权国最重要的整体国家利益，意味着在对外政策中维持和扩大与对手的实力差距是一个根本的战略原则。如果霸权国可以保持和其他大国或者国家集团的实力差距，它的国家安全、经济财富、意识形态和社会价值观都可以得到很好的维护。霸权制度地位是霸权国在国际体系中发挥作用的主要工具之一，可以增强霸权国的实力、影响力，有效地促进霸权国的其他国家利益。二战结束以来，美国是国际体系中的霸权国，不仅在综合国力上远远强于其他大国，也建立了一套总体上有利于美国价值观和影响力的国际制度体系。维护和巩固霸权实力地位、霸权制度地位，构成了美国的整体国家利益—霸权利益。从这一界定出发，那些威胁到美国霸权利益的国际进程将会遇到美国的反对和压制，而有助于美国霸权利益的国际进程将会得到美国的支持和帮助。

在当代复杂多样的国际政治进程中，地区一体化是十分重要的一种，已经并正在深刻地改变国际体系的面貌。当地区一体化进程包含美国时，它往往是一种有利于霸权利益的工具，就如北美自由贸易区的例子所表明的。而不包含美国的地区一体化进程则或迟或早会影响到这两方面的霸权利益：地区一体化所带来的交易成本的降低和优势互补，可能导致地区内大国和地区整体实力的增强，从而缩小与美国的实力差距;地区一体化所建立的一体化制度、以一个声音说话的努力， 可能导致它们在国际事务中的共同立场，对现有的制度原则、权力分配提出不同的主张，削弱或者制衡霸权国的影响力。正是出于这样一种基本的逻辑，美国对欧洲和东亚的一体化进程才表现出复杂的战略变化。尽管有着共同的苏联威胁，美国对待欧洲一体化的态度总体上从积极支持转向消极和打压;而在东亚地区一体化的进程中，美国大力支持亚太经济合作组织(APEC)等包含美国的跨地区一体化进程，打压自己没有参与的本地区一体化进程。美国主导下的TPP的谈判和发展，也生动地说明了美国对于东亚地区合作进程的敏感与重视。

基于霸权利益的核心概念，霸权利益与地区一体化之间可以建立起四个逻辑推论：假设一，如果某个地区一体化进程的主要成员实力本身就很强，联合以后地区的整体实力和霸权国相差不大，或者在一体化的过程中与霸权国的实力差距显着缩小，同时该组织整体及其主要成员总体上否定和反对现存的国际制度体系，那么霸权国将会积极遏制、削弱这一进程;假设二，如果某个地区一体化进程的主要成员实力本身就很强，联合以后地区的整体实力和霸权国相差不大，或者在一体化的过程中与霸权国的实力差距显着缩小，但该组织整体及其主要成员总体上肯定和支持现存的国际制度体系，那么霸权国将采取一定程度的反对和压制措施;假设三，如果某个地区一体化进程的主要成员实力本身比较弱，联合起来短期内不足以挑战霸权国的实力地位，但是该组织整体及其主要成员总体上否定和反对现存的国际制度体系，那么霸权国仍然会采取一定程度的反对和压制措施;假设四，如果某个地区一体化组织主要成员国的实力本身比较弱，联合起来短期内不足以挑战霸权国的实力地位，在短期内不会显着地威胁到霸权国的实力地位，同时该组织整体及其主要成员国支持现存的霸权制度体系，那么霸权国将会支持这一地区一体化进程，因为该地区的合作和发展将会使得自己在国际舞台上拥有更强的朋友或者盟友。

依据霸权利益视角，美国对拉美地区一体化战略的演变也是基于它自身的霸权利益。如果拉美或者涵盖拉美的一体化进程有利于美国的霸权利益，美国就会采取支持的态度;如果拉美或者涵盖拉美的一体化进程不利于美国的霸权利益，那么美国就会采取反对的态度。美国与拉美一杯化进程之间的关系，有些类似于美国与东亚区域合作进程之间的关系，但要复杂得多。类似的地方在于，两个地区的一体化进程都同时涵盖了跨地区、本地区和次地区三个层次，政治意识形态复杂多样;不同的地方在于，拉美一体化进程短期内无法挑战美国的霸权实力地位，构不成战略上的威胁，虽然巴西有可能成为美国霸权实力地位和霸权制度地位的挑战者，但这是一个长期的过程，而东亚地区由于有着中国和日本这两个强国，本地区的一体化迸程短期内有可能构成对美国实力地位的挑战。同时，两个地区虽然政治意识形态都复杂多样，但是相比东亚，拉美地区反美的色彩更强，民主政治的色彩也更强。这使得判断拉美地区一体化的发展是否挑战了美国的霸权利益变得更加复杂。同时，拉丁美洲在美国对外政策中一直不是重点地区，但也不能简单地认为它就是美国的“后院”。强烈的民族主义情绪、左翼政党的显着影响以及大多数拉美国家越来越寻求独立自主的外交政策，都使得美国不能随心所欲地在拉美推行自己的政策。美国力推的“美洲自由贸易区”计划受挫就是一个典型的例子。

将霸权利益视角的四个推论应用到美国的拉美一体化战略，可以看到拉美地区国家在实力上远逊于美国，虽然从长期来看巴西具有发起挑战的潜力，但双方的实力关系短期内并不会改变，由此可以排除假设一和假设二，只留下假设三和假设四。也就是说，美国对拉美地区一体化的战略，主要取决于是否有利于维护和巩固美国的霸权制度地位。通过考察霸权利益和美国拉美一体化战略之间的历史联系，我们可以发现两者之间的确存在着连贯一致的因果关系。下文简要回顾冷战后拉美一体化进程的演变，然后考察美国采取的应对拉美一体化的战略，最后依据霸权利益理论进行解释。

二 冷战后的拉美地区一体化进程

20世纪40—50年代，美国在拉美地区的影响力达到了顶峰。拉美各国在政治上追随美国，被视为美国在联合国中的投票机器。但由于战后拉美地区不是美国的战略重心，拉美国家并未迎来类似“马歇尔计划”的大规模援助，让拉美国家感到失望和不满。在这一背景下，以劳尔.普雷维什(RoalPrebish)为首的联合国拉美经济委员会专家们期望将拉美国家经济发展建立在地区经济一体化基础之上，通过本地区内部订立自由贸易与共同市场协定来扩大内部贸易、增强拉美工业化的动力。1960年12月，阿根廷、巴西、智利、墨西哥等11国签订了《蒙得维的亚条约》(the Treaty of Montevideo)，宣布成立拉美自由贸易协会(LAFTA)。拉美国家相继建立了中美洲共同市场(1960年)、安第斯集团(1969年)、加勒比共同体(1973年)、亚马孙合作条约组织(1978年)等次地区一体化组织。这一时期，拉美地区的经济一体化具有鲜明的保护主义色彩，侧重于南南合作，强调经济自立、自救、集体自力更生， 努力形成小地区市场。从1982年开始，拉美地区爆发了一场严重的债务危机，拉美经济进人了长期停滞和衰退的时期，整个20世纪80年代被称为“失去的十年”。在此期间，一些成员国甚至公开宣布难以完成之前签署的一体化协定。20世纪70年代末至80年代中期，拉美一体化出现衰退和停滞状态。从总体上看，拉美和加勒比地区区内贸易在其贸易总额中所占的比重从1980年的17%下降到1985年的10%左右。在经过“失去的十年”后，拉美主要国家开始反思进口替代的发展政策、停止内部敌对以及改善与美国的关系，从而为一体化进程注入了新的动力。冷战结束以来， 拉丁美洲一体化进程有三个重要部分：占主流地位、中间立场的南方共同市场、南美洲国家联盟、拉美及加勒比国家共同体(.拉共体)，开放程度较高、立场偏右的太平洋联盟(Alianza del Pacifico)以及反美色彩浓厚的美洲玻利瓦尔联盟。

(一)南方共同市场、南美洲国家联盟与拉共体

从20世纪60年代到80年代，我们基本看不到巴西这个地区大国在一体化进程中的作用，这主要是因为阿根廷和南美洲小国寻求制衡这个潜在的“不太一样”的地区霸主。1971年，巴西总统在白宫同美国总统理查德·尼克松开玩笑说：“我们两个国家在处理拉美事务时都面临着同一个困难。这就是巴西人讲葡萄牙语，而美国人讲英语。”阿根廷和巴西在20世纪80年代后半期加倍努力推进它们的和解。此时，两国都完成了向民主政治的转变(阿根廷在1983年，巴西在1985年)。巴西和阿根廷的总统在1976年到1982年间会晤了3次，签署了4个协议，而从1985年到1986年，他们会面了8次，签署了31个协议。两国核发展计划不再被认为是对彼此的威胁。冷战的结束、巴西和阿根廷关系的改善以及拉丁美洲国家政治经济改革的推进，为拉美一体化的复兴提供了良好的机遇。

1989年中期上台的阿根廷总统卡洛斯·梅内姆和1990年年初直选上台的巴西总统费尔南多`科洛尔—起抛弃了长达数十年的进口替代政策，正视国际债务危机，建设市场经济。实现双方之间的经济一体化成为两位总统外交政策的主要内容之一。1991年，南方共同市场(南共市)开始组建。在《亚松森条约》中，巴西、阿根廷、乌拉圭和巴拉圭承诺在1994年年末之前建立一个共同市场。1995年1月1日，南共市正式开始运行。到目前为止，阿根廷、巴西、巴拉圭、乌拉圭、委内瑞拉和玻利维亚是这一组织的正式成员国，南共市设有理事会(决策机构)、小组(执行机构)、秘书处(行政机构)、议会、贸易委员会和常设仲裁法院等机构，但是小组和议会的成员都是各国派出的代表，因此并非超国家机构。南共市的地区一体化战略有两个主要特点：第一，将一些安第斯集团成员特别是智利作为南共市完全成员国，逐渐形成以南共市为基础的南美一体化趋势。第二，以南共市为“平台”，在建立美洲自由贸易区以及和欧盟建立自贸区的谈判中获得最大利益。但它本质上是一个较封闭的关税同盟。在南共市，原产地规则的区域含量认定标准是60%，高于太平洋联盟和中国一秘鲁自贸区的50%，更高于中国一智利自贸区和中国一东盟自贸区的40%。

南方共同市场在推动地区政治经济一体化方面取得了实质性的进展。在经济方面，1998年7月第14次首脑会议就相互开放电信、交通、金融、能源等领域的服务贸易达成了一致;2001年10月，共同市场成员在拉美一体化协会总部正式签署了汽车贸易协定;2010年8月第39次首脑会议通过了《共同关税条例》，并就取消双重征税、加强基础设施一体化、加快与欧盟商签自贸协定等议题达成一致。在政治方面，1998年7月第14次首脑会议宣布南方共同市场及其联系国为“无大规模杀伤性武器的和平区”;2012年6月，南共市第43次首脑会议宣布，由于巴拉圭议会采取非正常手段弹劾总统费尔南多·卢戈(Fernando A. Lugo)，暂时中止巴拉圭的成员国资格;2015年7月第48次首脑会议就马尔维纳斯群岛问题发表特别声明,谴责英国单方面在马岛附近海域进行石油勘探作业，敦促英国与阿根廷尽早重启有关谈判。

南美洲国家联盟的前身是南美洲国家共同体，建立在南方共同市场和安第斯共同体联合的基础上。目前，南美洲国家联盟由玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁4个安第斯共同体成员和阿根廷、巴西、乌拉圭、巴拉圭和委内瑞拉5个南方共同市场成员以及智利、圭亚那和苏里南共12个南美洲国家组成，拥有3.61亿人口、1760多万平方公里的面积和超过2万多亿美元的国内生产总值。南美洲国家联盟的宗旨是实现地区政治、经济、社会和文化领域的全方位一体化，优先促进政治对话并深化在社会政策、教育、能源、基础设施、金融和环境领域的合作。南美洲国家联盟先后建立了防务、卫生、能源、反毒、选举、基础设施和计划、社会发展、教科文与技术创新、经济金融和公民安全、司法与打击有组织犯罪等12个理事会，并于2009年9月成立了南方银行。相比南方共同市场，南美洲国家联盟是一个全面的地区一体化组织，既有政治和安全合作，也有在经济、交通、航天各领域的协调。

拉美及加勒比国家共同体则是优先着眼于地区政治合作，而且范围更加广泛。拉共体有33个成员，是一个不包含美国和加拿大但涵盖拉美全部地区的一体化组织。拉共体的主要任务包括：推动现有区域和次区域一体化组织在经贸、生产、社会、文化等领域的对话与合作，制定地区发展的统一议程;在涉拉共体重大问题上进行协调并表明成员国共同立场，对外发出“拉美声音”。例如，2014年的拉共体峰会表示，“反对将古巴列入美国国务院所谓的支持国际恐怖主义的国家名单”;“坚决支持阿根廷共和国争夺马尔维纳斯群岛、南乔治亚岛和南桑威奇岛及附近海域主权的合法权利以及根据联合国大会第31/49号决议，通过和平谈判争夺主权的一贯立场”。拉共体由于排除了美国，一般被视为旨在取代现有的美洲国家组织、减少美国在这一地区的影响力以及对拉美国家内部事务的干涉。

(二)太平洋联盟与美洲玻利瓦尔联盟

另外两个值得关注的地区一体化组织是太平洋联盟和美洲玻利瓦尔联盟。相比南方共同市场、南美洲国家联盟和拉共体，这两个地区一体化组织的政治意识形态立场都较为鲜明，偏右或偏左的倾向很明显。但太平洋联盟主要侧重的是经济合作，而玻利瓦尔联盟则同时带有浓厚的政治色彩。从长期来看，这两个联盟能否一直持续下去面临着许多挑战和变数。在美国主导的TPP达成基本协议之后，太平洋联盟的主要成员智利、墨西哥、秘鲁都是其中的成员，哥伦比亚在2011年已经表达了加入TPP的愿望。太平洋联盟很可能最终会“融化”在TPP之中。而委内瑞拉主导的美洲玻利瓦尔联盟随着政治强人查韦斯的去世和石油价格下跌导致的委内瑞拉经济困难，其可持续性面临着巨大的挑战。这一点从古巴改善与美国的关系就可以看出来，因为古巴实际上已经别无选择。在美洲玻利瓦尔联盟内，真正互补的关系出现在古巴和委内瑞拉之间。委内瑞拉向古巴每天免费提供8万至9万桶石油，以换取古巴的医生和药品援助。但是，委内瑞拉政府收入的96%依靠石油出口，而油价的大跌已经使得委内瑞拉与古巴的合作以及雄心勃勃的玻利瓦尔联盟一体化计划面临不可克服的困难。

太平洋联盟包含了智利、哥伦比亚、墨西哥、秘鲁4个成员国，依据2012年6月的联盟框架协议正式成立。4个成员国都是拉美经济较为开放的国家，主张促进外向型经济发展，积极推动自由贸易与市场开放。联盟以加强拉美太平洋沿岸国家贸易政策协调，促进联盟内货物、服务、资本和人员自由流通为宗旨，致力于打造对亚洲最具吸引力的拉美次区域组织和亚洲进人拉美市场最便利的人口。此前，4个成员之间已经相互签订了自由贸易协定。这4个国家与美国政治经济关系十分紧密，而智利、秘鲁作为拉美地区发展最快的国家也已经与中国签署自由贸易协定。2013年9月，中国成为太平洋联盟的观察员国。目前该联盟的观察员国已经超过20个并邀请加拿大、西班牙等正式加人这一组织。根据4国达成的协议，成员国间92%的商品和服务关税在框架协议生效后免除，剩下8%的商品关税将在2030年前逐渐免除。秘鲁、墨西哥、哥伦比亚和智利还规范了成员国之间的金融、服务、海运、通信和电子商务等领域的贸易准则，决定整合4国的股票市场，拉美一体化市场。4 国商定简化出人境手续，设立共同使馆和联合贸易办事处。太平洋联盟人口超过2亿，国内生产总值占拉美地区总量的37%，吸引了拉美地区46%的外国直接投资。目前，拉美太平洋联盟对外贸易占全球贸易的3%，占拉美地区贸易的51.4%，预计2016年有望成为继美国、中国、印度和日本之后全球第五大经济体。美洲玻利瓦尔联盟的前身为“美洲玻利瓦尔替代计划”，2001年12月由委内瑞拉总统查韦斯在加勒比国家联盟峰会上提出，2009年6月更名为“美洲玻利瓦尔联盟”。该组织的宗旨包括：加强地区政治、经济和社会合作，发挥各国优势解决本地区人民最迫切的社会问题，消除贫困和社会不公，推动可持续发展，实现人民的一体化和拉美国家大联合，抵制和最终取代美国倡议的美洲自由贸易区。可以看出，这一地区一体化组织的建立直接针对美国的美洲自由贸易区设想。这一组织涵盖委内瑞拉、古巴、厄瓜多尔、尼加拉瓜、玻利维亚等11个国家，大部分都是由具有较强反美倾向的左翼政党执政。洪都拉斯曾是组织成员国，但国内亲美势力发动军事政变继而退出。这一组织主要是基于委内瑞拉的倡导和资源而建立起来的，在经济领域方面的合作包括设立联盟经济区、协调各国经济货币政策，建立联盟银行和储备基金以及在2010年1月正式启用统一地区结算的虚拟货币“苏克雷(Sucre)”。美洲玻利瓦尔联盟人口约7000万，国内生产总值才6300亿美元左右，人口和经济规模比较有限，主要依靠的是委内瑞拉和古巴，尤其是委内瑞拉的石油收入作为地区一体化的财政基础。在委内瑞拉的主导下， 这一组织的反美倾向十分明显。2013年6月，美洲玻利瓦尔联盟成员国委内瑞拉、厄瓜多尔、玻利维亚和尼加拉瓜在出席美洲国家组织大会期间宣布， 它们将退出美洲国家组织下属的泛美防务委员会。厄瓜多尔外长里卡多·帕蒂诺强调，对于美洲玻利瓦尔联盟成员国而言，继续留在泛美防务委员会的意义不大，因为该委员会将拉美国家的军队视作“北美的附庸”，根本不会回应拉美国家的诉求。此外，在美国与委内瑞拉关系、美国与哥伦比亚军事关系、叙利亚问题以及支持古巴参加美洲国家峰会等问题上，这一组织都表现出强烈的批评美国的立场，谴责美国冷战后对拉美地区的政治、经济和军事政策，希望通过苏克雷的启用减少对美元的依赖。

冷战后美国的拉美一体化战略(二)

——霸权利益的视角

三 冷战后美国拉美一体化战略

19世纪20年代，以门罗主义为代表的美国近代美洲政策开始成型。这一政策表面上反对欧洲强国对拉美地区的殖民主义政策，但本质上却是要确立美国在这一地区的霸权地位。在门罗主义的指导下，美国频繁介人拉丁美洲国家间事务，包括阿根廷与巴拉圭、哥伦比亚与智利、墨西哥与危地马拉、智利与秘鲁等之间的边界纠纷。门罗主义的大旗以泛美主义思想作为自己的基础，提出了“美洲是美洲人的美洲”的口号。在泛美主义思潮的帮助下，美国开始打造美洲内的政治一体化组织，将其作为干涉拉丁美洲内部事务的工具，并一直延续到冷战期间和冷战后。20世纪60-70年代，拉美国家的左翼倾向、民族主义倾向十分突出，在联合大会的投票、债务问题上的处理以及国有化等方面，都与美国出现了较大的差异或者矛盾。同时，由于越南战争及国内经济问题，美国政府也不愿支持拉美一体化进程的推进。在此期间，美国降低对外援助的开支，不再支持拉美地区的经济一体化。总的来说，20世纪60-80年代，美国对拉美的政策呈现出强烈的干涉主义色彩，旨在防止社会主义革命的发生，而不是推进全地区的政治经济一体化。

冷战结束、苏联解体之后，美国所面临的主要安全威胁消失，而欧盟作为一个地区贸易集团正在不断崛起，美国开始推动亚太地区和美洲地区的一体化进程，以应对欧洲政治经济一体化的挑战。美国对于通过多边贸易机制来维护自身经济利益的前景越来越没有信心。1984年的《贸易和关税法案》授权美国政府同以色列和任何其他国家进行双边自由贸易谈判。这一法案“ 通过授权总统同较穷的国家进行自由贸易，参与贸易谈判和扞卫美国在世界市场中的利益，促进了世界贸易”。从老布什当局到克林顿政府上台，美国政府在推动双边和多边自由贸易协定方面都采取了一种十分积极的态度。

总的来说，冷战后美国的拉美一体化战略包括两个方面：一个是它自己直接参与、积极推动的跨地区一体化战略;另一个则是它没有直接参与的拉美本地区一体化进程。美国依据两类地区一体化进程对其霸权利益的影响来确定其支持或者反对的战略。

(一)美国对拉美的跨地区一体化战略

冷战结束后，老布什总统倡导建立“一种将整个美洲—北美洲、中美洲和南美洲—联系在一起的自由贸易体系”，重申美国不会忽视在本半球面临的挑战和机会。这是冷战后美国明确提出的对拉美的新政策，可以说是继1961年肯尼迪总统提出“争取进步联盟)”以来，美国提出的又一个关于拉美的纲领性政策宣言。1990年6月，美国总统布什在白宫向拉美国家外交使团发表谈话，提出“美洲事业动议”。该动议提出要在美洲建立一种更加密切的伙伴关系，推动经济一体化和民主，使美洲成为一个完全自由、民主的半球。

“这一动议的目标是，通过市场导向的改革和经济增长以及相关的减免债务、投资改革、基于共同体的对话、环境的可持续利用以及儿童生存和发展等措施，鼓励和支持改善拉丁美洲、加勒比地区人民的生活。对于那些满足投资改革和其他政策条件的民选政府，这一项目将会通过债务减免等来支持这些目标。” EAI的三个支柱是贸易、投资和债务削减。这一动议构想了一个宏大的自由贸易区，而北美自由贸易区(NAFTA)的建设则是它的基石。在EAI的指导下，美国和拉丁美洲、加勒比地区的31个国家签署了16个贸易和投资协定。美国倡导建立一个美洲自由贸易区，增加对拉美国家的投资和减免债务。不过，拉美国家如果想要获得减债的资格，必须按照国际货币基金组织和美国的要求，进行私有化改革，实施市场经济制度。老布什政府采取了一系列的行动来推动EAI，拨款5亿美元作为“ 美洲基金”，减免拉美国家欠美国120亿美元债务中的70亿，并承诺在乌拉圭回合贸易谈判中降低部分产品的关税。

克林顿总统执政后，基本上继承了老布什的西半球政策，即以“扩展自由贸易和民主”为主要特点的后冷战政策，强调要把美洲建成“自由贸易的西半球”。1990年2月，墨西哥正式要求同美国进行双边自由贸易谈判。美国政府随即接受了这一建议。其后加拿大政府表示也想参与进来。因此，三国在1990年年末开始了三边谈判。美国政府对于这一进程十分积极。克林顿总统最终以132名共和党议员和102名民主党议员的赞成票，击败了156名民主党议员和43名共和党议员的反对票，在众议院依赖共和党人确保了NAFTA的通过。北美自由贸易区成立后，美国政府给予很高的评价。克林顿总统公开宣称，因为美国在亚洲和欧洲的竞争者“正在巩固或创立巨大的贸易集团”，所以NAFTA在美国“与亚洲、欧洲长期竞争的能力上，居于关键的地位”。越来越多的美国政府官员认为，比起传统的对外援助，美加强同这些国家的贸易对于拉丁美洲的发展更为重要。

在完成NAFTA谈判之后，美国政府继续推进“美洲事业动议”，希望建设一个“美洲自由贸易区”。1993年12月，副总统戈尔在墨西哥城的演说中提出类似的计划。4年以后，1998年3月，经过激烈的争论、高层外交和大量的技术会议，哥斯达黎加的贸易部长会议就美洲自由贸易区(FTAA)的规格达成了共识。基于这一文件达成的框架，圣地亚哥美洲国家首脑会议宣布，在2005年之前完成有关美洲自由贸易区的谈判。该谈判早在1994年12月迈阿密美洲国家首脑会议上就已经开始。美国提出在2005年建立美洲自由贸易区的建议总体上得到拉美各国的支持。但在建立美洲自由贸易区的时间、步骤和方式等问题上，巴西同美国之间存在着严重的分歧。由于巴西在南方共同市场4国中人口最多、经济实力最强，而且巴西有关建立美洲自由贸易区的主张得到其他3国的赞同，因而美国同巴西之间的分歧实际上是美国同南方共同市场和部分拉美国家的分歧。在以何种方式建立美洲自由贸易区的问题上，美国竭力主张所有成员国应以独立身份参加。其目的在于分化和削弱拉美现有的经济集团，特别是正处于蓬勃发展阶段的南方共同市场的势力，以增强美国在美洲自由贸易区谈判中的筹码和地位，使其成为未来美洲自由贸易区的主宰。巴西及南方共同市场其他3国及部分拉美经济集团则主张以已经建立的拉美经贸集团为单位集体加入。

在2005年1月阿根廷的普拉塔美洲峰会上，首脑们没有能就美洲自由贸易区达成最终协定。美国对美洲自贸区的意图和战略遇到了拉丁美洲国家的反对。委内瑞拉总统查韦斯把美洲自贸区构想描述为美国的“合并计划”。阿根廷与巴西、乌拉圭、巴拉圭几个南方共同市场成员国保持一致立场，主张美国必须首先取消对其农产品的补贴，然后才能考虑重开谈判，最终导致美洲自由贸易区无果而终。

在美洲自由贸易区计划受挫之后，美国采取分而治之的政策，阻碍、削弱拉美本地区和次地区的一体化。截至2012年年底，美国对拉美直接投资存量约3100亿美元，仅占美国对外直接投资的4%，而且分布很不平衡，其中，墨西哥和巴西两国占美国对拉美直接投资的比重高达近60%。美国宣布给予阿根廷“非北约成员主要盟国”地位和放开对拉美国家的武器禁运，也是在拉美国家之间制造矛盾。

美国与许多拉美国家签订了双边自由贸易条约，为此甚至导致委内瑞拉和安第斯集团其他成员关系紧张并最终退出安第斯共同体。秘鲁单独与美国于2005年签署了双边贸易促进协定哥伦比亚于2006年2月与美国签署了自由贸易协定。2004年8月，美国与中美洲五国(哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜)以及多米尼加共和国签署了自由贸易协定。截至2013年年底，美国已与墨西哥、智利、秘鲁、哥伦比亚等11个拉美国家签署了自由贸易协定。这些双边自由贸易协定对拉美地区来说，本质上也是属于跨地区的一体化进程在逐步推进与拉美国家的双边自由贸易协定的同时，美国采取的另一个重要战略就是推动亚太地区的一体化进程。在拉美地区，太平洋沿岸的几个国家如智利、秘鲁等是与美国关系比较好、开放程度较髙的国家。因此，不管是在亚太经合组织中，还是在已经达成基本协定的TPP中，智利、秘鲁和墨西哥都是其中的成员。TPP签订后，这三个国家都予以积极评价。墨西哥的《金融家报》认为，这一协定将有助于秘鲁和智利扩大其大宗产品对美国出口，但最大的赢家是墨西哥。TPP将给墨西哥带来更多的投资机遇和更好的就业条件。智利和秘鲁来说同样如此。智利《金融日报》说，在战略上智利加人TPP相当于加入“世界最重要自由贸易区”。秘鲁情况也差不多，其近些年来与TPP成员的贸易往来不断增加，到2012年年底，对这些国家的出口已占秘鲁出口总额的27%。TPP的达成，实际上分裂了拉丁美洲，对南方共同市场、加勒比共同体等构成了很大的压力，因为美国作为世界上市场规模最大的国家和拉美许多国家的最大贸易伙伴，将会同TPP成员发展更加紧密的经济关系。TPP所带来的贸易转移效应将会迫使其他拉美国家—例如哥伦比亚、中美洲共同市场国家—认真考虑是否要申请加人这一高标准的经济集团。从长远来看，美国可能已经放弃了原有的亚太自贸区或者美洲自贸区的设想，转而要以TPP的髙标准打造一套新的全球和地区制度体系。

建立北美自由贸易区、推动建设美洲自由贸易区以及推动双边自由贸易协定谈判，构成了扞卫美国霸权利益的跨地区一体化战略的一部分。冷战结束后，一些拉美国家获得了快速的发展，实力不断壮大，与它们的经济联系对美国来说也很重要。这其中又以巴西为代表。巴西有着约851万平方公里的领土，人口超过2亿， 国内生产总值居世界第七位( 2014年GDP为2.3万亿美元)。尤其值得一提的是，巴西服业产值占国内生产总值近六成，金融业较发达，经济结构接近发达国家水平。2014年，巴美贸易总额为624.4亿美元。巴西有可能成为南美地区的主导大国，并追求自己的全球角色。因此，对于冷战后的美国来说，即便苏联解体了，拉美也不是想当然的“后院”，而是可能实现真正独立自主的国际政治新板块。对于美国的霸权利益来说，地区自主短期内不会威胁到美国的霸权实力地位， 但却可能影响到美国的霸权制度地位。拉美国家可能形成自己统一的政策立场，偏离美国的领导及其所主导的国际制度体系。事实上，自费尔南多·卡多佐政府时期开始，巴西就把南美地区一体化作为减少美国对南美控制、增强本国自主性的重要途径。

因此，冷战结束后不久，美国就提出了“美洲事业动议”，希望建设一个美洲自由贸易区， 并于1993年建成了北美自由贸易区。美洲自由贸易区的设想如果能够实现，将极大加强美国在世界贸易组织(WTO)谈判中的地位，同时也将加强美国在美洲地区的制度地位。但是，“美洲事业动议”没能得到拉丁美洲国家的完全支持。当然，这并不是说拉美国家不支持建设美洲自由贸易区;恰恰相反，大多数国家是欢迎这一设想的，但是在如何建构美洲自贸区的问题上它们与美国有着差异。北美自由贸易区的成立，特别是美墨之间的贸易条款对拉美各国触动很大。智利、巴西、阿根廷、乌拉圭和巴拉圭都正式或非正式地希望与美国建立自由贸易区。这些也促成了美洲自由贸易区的谈判。但是，在具体的谈判过程中，由于拉美国家的不同立场，尤其是巴西的反对，导致其陷人僵局。美国和拉美国家立场的差异依然反映出拉美国家和美国在全球制度体系建构方面的不同地位和需要。对于美国来说，它主张的是“公平贸易”，而不仅仅是所谓的自由贸易。在谈判中，美国将其劳动和环境标准与贸易政策挂钩，在北美自由贸易区的谈判中就包括了部分劳动和环境标准，并被完整地包含在与约旦的自由贸易协议之中，也成为美国与智利签署的贸易协定中不可分割的一部分。“这对于巴西这个美洲自由贸易协议的幕后领导势力来说无法接受，因为该国只愿着眼于贸易事务。巴西前总统卢拉……拒绝在贸易协议和体制中涵盖劳工标准。”为此，美国继续推动高水平的双边自由贸易进程以及TPP的谈判，希望提出一套更高标准的地区制度规则， 并为在美国领导下的全球经济制度体系的继续改革打下基础。

(二)美国对拉美本地区一体化进程的不同战略

对于巴西和阿根廷主导的南方共同市场，美国方面的态度虽然消极，但也不是完全反对或者打压。原因在于，南方共同市场所走的地区一体化道路是属于“中间道路”，既不同于委内瑞拉前总统查韦斯所搞的美洲玻利瓦尔联盟，也不同于智利、秘鲁等国家所搞的开放程度很高的太平洋联盟。美洲玻利瓦尔联盟主要是呼吁拉美地区左翼政府加强合作，寻求新的国际合作机制，共同解决成员国内部和拉美国家的贫困问题，以巩固左翼政权。因此，这一组织有着较强的反美色彩。美国前助理国务卿奥托·赖克表示：“南美洲大部分地区存在着一种左派分子和民众主义分子的联盟。这是美国不得不面对的政治现实。我们最大的挑战是如何对付古巴一委内瑞拉轴心。”美国对反美色彩浓厚的美洲玻利瓦尔联盟计划采取明确的敌对和打压政策。2011年7月，美国众议皖外交事务委员会以23票赞成、16票反对的结果通过了一项修正案，减少对玻利维亚、阿根廷、委内瑞拉、厄瓜多尔和尼加拉瓜的援助。该修正案提出者、一名共和党议员表示，这是对数个拉美国家“干预” 或“抵制” 民主进程的惩罚。而与太平洋联盟相比则是另一个极端，太平洋联盟成员相信自由贸易，并且拥有地区内最快的经济增长率。前者是美国主导的霸权制度体系的反对者，而后者则是支持者。对于美国来说，自然是打压美洲玻利瓦尔联盟，支持太平洋联盟。太平洋联盟的主要成员同时也是TPP成员。

南方共同市场、南美洲国家联盟代表了一种中间的道路，同时也反映出巴西的地区雄心。所谓的中间道路，在于南方共同市场并不是要走过去进口替代的老路，相反，从20世纪80年代中期开始，拉美国家经济发展战略开始向着以自由市场为基本特征的外向型经济转换，贸易自由化是这场经济发展模式改革的基础和主要内容。20世纪80年代中期前，阿根廷和巴西先后完成了民主化进程。1988 年5月，巴西制定了新的产业政策，取消了对民族工业市场的保护，允许境外的外资企业主导其国内市场，降低进口商品关税，使本国经济进一步向世界开放。同年10月，阿根廷为实行经济开放政策，决定取消进口预先申请制度，对绝大多数商品实行自由进口和降低进口关税。在巴西、阿根廷的引领下，拉美国家降低了对本国企业的保护水平，改变之前实行的保护形式， 逐步从以数量控制为主的体制转变为以关税调控为主的体制。自20世纪80年代中期起，拉美地区一体化组织一般不再确定实现完全自由贸易的时间，更多地采用促进内部贸易的短期计划;运用局部协议或区域关税优惠等多种机制，取代全面贸易自由化计划; 实行开放性的经济合作。在一体化发展战略上， 提出了变内向型一体化为外向型一体化的新战略。因此，从经济的角度来看， 南方共同市场虽然构成了一个地区贸易集团，但与自由主义的全球制度体系总体上是方向一致的。虽然南方共同市场可能对美国商品构成了一定的歧视，但是它算不上“规则挑战者”。

不过，由于巴西的地区和全球雄心， 美国对于南方共同市场不可能给予明确、积极的支持。对于巴西来说，它的首要目标是政治性而非经济性的。保持对南美地区的霸权是巴西外交政策的主要目标，而南方共同市场则被其作为加强它全球谈判地位的外交工具。巴西前总统卡多佐曾表示，巴西“想要一个广泛而不是更深化的南方共同市场。伴随着地区一体化， 我们打算更积极地参与世界贸易和制定下个世纪的世界决策”。不过，阿根廷始终是巴西争夺南美洲主导地位的有力竞争者，此外可能还要加上墨西哥。阿根廷对于巴西谋求在南美洲的主导地位显然是不能够赞同的，因此，阿根廷对巴西争取联合国常任理事国席位的做法也颇有微词，不赞成增加常任理事国的数量，这自然与巴西的意图相悖。从2012年开始，南方共同市场成员特别是巴西、阿根廷两大主要经济体经济持续疲软，区域内贸易增长开始停滞。2012年到2014年，区域内贸易额占各成员国对外贸易总额的比例从16%降至13%。共同市场内部矛盾不断。乌拉圭正在推动同美国的自由贸易谈判，巴西试图先同欧盟达成协议。美国又与秘鲁、智利等国达成自由贸易协定，这些国家能够享受到南方共同市场所没有的优惠政策，从而消除了巴西主导的南方共同市场成为南美自由贸易区基础的可能性。

尽管认识到美国政府在拉美地区的投入不足，美国的影响力也在衰退，但是分析人士并不担心拉美与加勒比国家共同体会真正的“脱美”。《时代》杂志网站刊文指出，拉美与加勒比国家共同体的象征意义大于实际意义。拉美地区南北跨度超过非洲，而国家间利益分歧巨大，这一地区的一体化是一个难以实现的目标。与此同时，拉美国家与美国的贸易规模要比与欧洲和中国的贸易规模大得多，美国仍是不少拉美国家的最大贸易伙伴。同时值得注意的是，南美洲国家联盟2010年11月首脑会议签署了《民主议定书》，规定对发生政变等违宪行为的成员国采取外交、政治和贸易制裁。2012年6月，南美洲国家联盟在阿根廷门多萨市召开首脑特别会议，要求巴拉圭遵守民主秩序，决定在2013年4月巴拉圭举行民主大选前暂停其会员国资格，并由秘鲁临时接替巴担任轮值主席国。这再一次说明，从意识形态和价值观的角度来看，南方共同市场、南美洲国家联盟基本与美国主导的霸权制度体系是一致的。因此， 对于南美洲国家联盟以及拉美和加勒比国家共同体，美国的态度是冷淡以对，继续坚持美洲国家组织的首要地位，但并没有表现出明显的敌视态度。美国国务院副发言人马克·托纳仅表示，西半球的次区域组织很多，“有的美国参与了，有的美国没有参与”。美国将继续首选总部设在美国的美洲国家组织来处理西半球事务。因此，美国的确不希望看到拉美地区左翼势力的增强以及出现独立自主的地区一体化组织，但是南方共同市场、南美洲国家联盟都算不上美国霸权制度地位的规则挑战者，美国的态度是消极的、分而治之的，打压了它们的发展空间，但并没有直接地反对和干涉。

四 结论

冷战后，拉美地区存在多样化的一体化进程。其中，既有美国一度主导的全洲性一体化进程，例如美洲国家组织，也有只涵盖拉美国家、不包含美国的地区经济政治组织，例如拉美和加勒比国家共同体;既有跨地区的一体化进程，例如涵盖拉美国家的亚太经合组织以及跨太平洋伙伴关系，也包括许多次地区的一体化进程，例如南方共同市场、太平洋联盟、南美洲国家联盟等。总的来说，目前拉美地区的经济一体化水平都不高，很少有区内贸易能占到成员国总贸易额20%以上的组织。美国、中国、欧洲、日本等国家是拉美国家主要的贸易伙伴，而不是它们彼此之间。政治一体化方面，还远远没有出现欧盟委员会这样的超国家机构，虽然区内国家能在少数重大问题上达成共识，例如在古巴加入美洲峰会、坚持民主反对军事政变等方面，但是并未形成统一的对外政策。虽然南美洲国家联盟成立了防务委员会，但是军事一体化的实际水平并不高。总的来看，美国和拉美TPP成员之间的经济一体化水平最高，而巴西、阿根廷主导的主流地区一体化进程从长远来看最有利于拉美地区的独立、自主和团结。

虽然拉美国家之间的政治经济一体化水平不高，拉美地区也一直不是美国的战略重心，但是美国仍然采取了一些相应的战略和政策。冷战结束后，美国希望推动建设美洲自由贸易区并建成了北美自由贸易区。但是， 由于部分拉美国家的反对，前一设想没有能够成功。美国转而推动双边自由贸易谈判以及跨太平洋伙伴关系的建设，削弱、分化了拉美的本地区一体化进程。对于意识形态色彩很浓的美洲玻利瓦尔联盟，美国是直接地反对、打压; 对于南方共同市场、南美洲国家联盟、拉美和加勒比国家共同体，美国态度消极，采取措施分化和削弱;而对于和自己关系密切的太平洋联盟，则持比较积极支持的态度。美国拉美一体化战略总的来说表现出三个方面的特点：一是包含同化，二是分而治之，三是复杂模糊。所谓包含同化，是指通过建设涵盖拉美地区的更大范围的全洲性或者跨地区性一体化进程，将拉美国家同化在美国主导的地区框架之内。拉美国家不是作为整体加入，而是一个个加入，从而有利于美国发挥双边影响力。所谓分而治之，则是当美国不能建立自己主导的地区一体化体系时，对不同拉美国家和不同地区一体化进程采取不同的态度，将拉美国家从内部分化、各个击破。北美自由贸易区涵盖墨西哥、TPP涵盖太平洋联盟的主要成员，都在很大程度上削弱了巴西和阿根廷主导的拉美本地区一体化进程。所谓复杂模糊，主要是指在面对南方共同市场、南美洲国家联盟这样有潜力的一体化进程时，美国一方面担心它们迟早会构成对美国霸权实力地位和霸权制度地位的挑战， 另一方面也看到这些地区一体化进程中的一些要素—例如自由贸易、民主政治—与自己主导的霸权制度体系基本一致。因此，美国对待这些一体化进程的战略相对模糊，既不是明确的支持，也不是明确的打压，而是持比较消极、冷淡的态度。

美国在不同时期、对不同地区一体化进程的战略演变，是基于它的霸权利益，即扞卫美国的霸权实力地位和霸权制度地位，尤其是后者。冷战结束后，美国的“美洲事业动议”和美洲自由贸易区构想旨在为美国的全球制度体系建构一个地区基础，同时也有利于增强美国的霸权实力地位，但是没有能够成功。美国转而拉拢智利、秘鲁、墨西哥等拉美国家进人跨太平洋伙伴关系进程，旨在巩固、提升现有的自由化国际制度体系。同时，美国和许多拉美国家签订双边自由贸易协定，利用拉美国家内部的矛盾分而治之。从目前来看，美国的拉美一体化战略并不是完全成功的，但基本上达到了扞卫美国霸权利益的目标。

【察网（www.cwzg.cn）《世界经济与政治》2015年12期】