在实施乡村振兴战略中重建农村建设的集体化机制

以产业兴旺、环境宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求的乡村振兴战略，是党的十九大紧扣我国社会主要矛盾变化，统筹经济、政治、文化、社会、生态文明建设提出的重要战略任务。巩固和完善农村基本经营制度是实施乡村战略的重要保证。农村基本经营制度包括什么内容？还存在着什么问题？实行乡村振兴战略的过程中怎样进一步巩固和完善农村经营制度？需要纠正哪些片面的认识？这是在学习贯彻落实党的十九大精神时需要进一步搞清楚的重大问题。

一、“统分结合”是农村经营制度的核心内容

我国现行的农村基本经营制度源于农业合作化和农村的集体化，在农村改革的过程中逐步成型。

我国农村改革的起点是人民公社体制。当时的基本经营制度是《人民公社六十条》所规定的“三级所有，队为基础”，在集体所有制基础上生产统一经营、农村统一建设。为调动广大农民的积极性，农村改革从改变集体经济的统一经营开始，把集体土地承包给农户，实行以家庭为单位的分散经营。这种改革改变了农业的经营方式，但并没有改变农村集体所有制，也没有改变农村建设集体化的机制。家庭承包制把原来集体经济所承担的责任，按照承包地分解到每个农户。因此，这种改革也叫做家庭承包责任制。小岗村搞家庭承包制改革时的口号就是：“大包干，大包干，直来直去不拐弯；保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的。”

这生动地反映了实行家庭承包制后仍实行由集体所有制所要求的分配关系，并将此作为承包户的责任确立下来。这种分配关系体现着我国农村经由集体化道路所确立的国家、集体、个人之间的三者关系。国家利益一是体现在农业税的征收，二是体现在地方政府依靠农村集体经济组织统筹乡村教育、计划生育、优抚军烈属、民兵训练、乡村道路建设的费用，俗称“五项统筹”。集体利益体现在“三项提留”上，即集体经济组织（以后的村级组织）对公积金、公益金、管理费的提留，主要用于以集体经济组织的公共积累、公共服务和集体经济成员的福利，以及管理费。这是以集体经济为基础的农村建设的集体化机制，办那些个体农民办不了、办不好、不好办的事，体现的是个人与集体之间的关系。

集体统一经营时，首先上缴农业税、进行“三提五统”以后，再对成员进行分配。在实行家庭承包制之后，农业税、“三提五统”的责任都按照土地的承包面积划分到户，因此才有“保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这样一种说法。

此外，还有要求农民出“义务工”“积累工”的情况，这也是国家、集体、个人关系的表现。有人称之为农民负担的“劳役”，这种说法把集体经济条件下农民与国家、集体的关系完全对立起来了，是错误的。义务工主要体现的是农民与国家的关系。合作化以后，国家的重大水利工程等建设、救灾抢险等项目由农民出义务工建设。这是在国家财力不足的条件下，组织农民参与国家或地方建设的一种形式。一些地区由于公共建设的需要，“义务工”一直延续到现在。比如，新疆一些地区每年有融雪性洪灾，需要抗灾修路排水，因此规定每个劳动力一年出若干个义务工。

“积累工”是农村建设集体化机制的一部分，进行村内道路、桥梁、下水道、小水利系统的整治维修，体现的是农民与集体的关系。河南省新乡辉县的南太行山区“行路难”，在实行家庭承包制之后，有的地方保留着“积累工”，由村集体组织修路，解决农民的出行问题。辉县市回龙村悬崖绝壁上的通村道路，就是在党支部领导下用“积累工”（当地农民称为“义务工”）的方式组织村民开凿的。它体现的是集体化道路的优越性。

农村集体化建设机制必不可少，它决定着我国农村的基本经营制度既包括农业经营制度，也包括农村的经营制度，用“统分结合”来表示。规范的表述见之于2004年《宪法》：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”这个基本经营制度的核心是“统分结合”。其中的“分”指的是农业的家庭承包制。“统”指的是农村的建设与治理，体现的是在党的领导下，在农村中以集体经济为基础把农民组织起来，共建共治共享。在实行家庭承包制的条件下，这种“统”的功能正是通过“三项提留”以及“积累工”来实现的。在我国各地，农村集体经济组织行使“统”的功能在农村建设和治理中必不可少，没有例外。

二、“强分弱统”是当前农村建设中的主要问题

自农业税费改革起，农村的基本分配关系发生了重大改变，由此也对农村基本经营制度造成影响。

20世纪90年代以后，农民负担越来越重，许多地方不堪重负。2000年3月，湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平向总理写信，反映“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，得到中央领导的高度重视。自此，“三农工作”被确定为党的工作的重中之重。减轻农民负担，支持农业和农村发展成为改革的重要方向。

减轻农民负担的途径主要是减轻农民的税费负担。在农村人员大量外出打工后，有的地方义务工、积累工也折合成钱。当时估计，农业的有关税收大约300亿元，“三提五统”整个大约600亿元，义务工、积累工折合成钱大约100亿元，还有其他乱摊派、乱集资项目，全国农民总的负担大约在1300亿元。2000年，国务院开始对农业税费改革进行试点，逐步减轻农民负担。党的十六届四中全会正式提出“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，标志着城乡关系开启了历史性调整。2006年，在农业税费改革试点的基础上，中央决定正式废止农业税。同时，从减轻农民负担的考虑出发，也废除了对农民的“三提五统”。

回过头来看，废止农业税费不只是减轻农民负担的改革，实际上也调整了家庭承包制条件下个人与国家、集体的关系。废止农业税和“五项统筹”，也废除了农民对国家所承担的义务和地方性公共服务的责任。废止“三项提留”则改变了农民个人与集体的关系，也废除了个人对集体的责任与义务。从农民减负增收来看，这项改革达到了预期的目标；但从农村建设来看，废止“三项提留”产生了不利的后果，且影响长远。废除了农民对集体的责任和义务之后，以集体经济为基础的乡村共同体概念淡出了农民的生产生活，农民对乡村建设的责任也无形中被解除了。在农村基本经营制度中，农村建设的集体化机制变得残缺不全。无论是行政村还是村民组，只要没有集体经济的经营性收入，就失去了组织村民进行村内建设的资源，农民共建共治共享的意识也变得淡漠。

那么，全国农村集体经济经营性收入是什么状况呢？

到2013年底，全国61.3万个行政村中当年无经营性收入的大约50%。有经营收入的村中，1—5万元的占21%，5—10万元的占9%，这些村无法靠自己的财力维持村级组织的正常运转，只能靠财政转移支付。2013年，集体经济经营性收入超过100万的大约15900个村，占2.9%。到2015年底，全国大约58万个行政村，其中没有集体经济收入的占50%，收入在10万元以下的占30%。

可以看出，在取消“三项提留”之后，80%以上的村因缺乏集体经济收入已无法自行运转。因此，取消对农民“三项提留”使农村建设的集体化机制失去了条件。

那么，这些缺乏集体经济收入的村，能否在取消“三项提留”后改由财政转移支付来支持其行使自己的职能呢？实践证明难以做到。据统计，2011年全国约60万个行政村，平均拥有的运转经费为7万元。其中政府对村级组织的财政转移支付大约为4.2万元，其余为村集体经济自筹经费。各地村级组织的办公经费匮乏，村干部的收入远低于农民外出打工收入的情况十分普遍。全国大部分村级组织仅勉强维持，难以办事。近年来，各地虽不断加大对村级组织运转经费的转移支付，但没能从根本上改变村干部报酬过低、村级组织办不了事的状况。

取消公益金提留后，村内建设依然要进行。对此，政府出台了“一事一议”的办法。村内要进行农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发相关的土地整理项目，以及村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目，可通过“一事一议”向村民筹资筹劳。项目须经由村民代表大会2/3以上村民表决通过，经乡镇政府审核，报县人民政府农民负担监督管理部门复核，方可实施。此后，政府为推动农村以“一事一议”方式来开展建设，又规定“一事一议”项目在向村民筹资筹劳的基础上，财政再奖补项目经费的50%。

“一事一议”办法出台，一方面表明了农村中确实存在着许多村民办不了、办不好、不好办的公共建设事项，集体化机制必不可少；另一方面也反映出取消农业税费之后，要再向农民筹资筹劳已十分困难。取消“三项提留”，某种程度上就去除了农民对村集体负有的义务和责任。许多农民不再接受通过筹资筹劳来搞村内建设的做法，认为村内搞建设都应该由国家掏钱，凡事依赖国家的思想由此而兴。同时，“一事一议”的项目必须要经全体村民同意才能实施，只要有一户不愿意出资出劳，这项建设就不容易办成。简言之，“一事一议”的做法虽然在一定程度保留了农村建设集体化的机制，但同时又存在很大的限制。据统计，2008—2014年，全国农村通过“一事一议”进行建设的总投入为6000亿元，其中财政奖补2918亿元，共建成约180万个项目，按照全国58万个村计算，村均仅能建3个项目，平均项目资金规模为33万元。上述事实表明“一事一议”对农村建设起了一定的作用，但无法成为建设社会主义新农村的主要途径，因为它只是对农村基本经营制度中“统”的功能、对农村建设的集体化机制被摧毁后的一种局部性弥补。

从合作化到农业税费改革以来的实践证明，我国农村建设的集体化机制是社会主义制度优越性的体现。它可以把分散的农户的力量组织起来，办那些农户自己办不了、办不好，又亟需办的大事，过去、现在以至今后对于农村建设和乡村振兴都必须坚持。

长期以来，我国农村基本经营制度的改革重点在于不断地巩固和完善“分”的改革，尤其是强化农民对集体土地的承包权利。《土地承包法》出台之后，否定了《土地管理法》中村级集体经济对于抛荒两年以上的承包地可以收回的管理权。《物权法》出台后，进一步把农民对集体土地的承包权用“用益物权”的概念，把原来与责任相联系的“债权”明确为排他性的“财产权”。但这同时也反映出农村改革思路的片面性：突出了农业中“分”的改革措施，忽视了集体经济在农村建设中的作用，缺乏加强村级组织“统”的改革举措，削弱了农村建设的集体化机制。这种“强分弱统”的改革偏差，致使社会主义新农村建设缺乏体制性支撑，农村建设严重滞后于农业发展。这是实行乡村振兴战略、巩固和完善农村基本经营制度过程中亟待解决的问题。

三、“强分弱统”现象的现实成因

从乡村振兴战略的要求出发可以清楚地看到，农村基本经营制度中包括农业经营体制和农村经营体制两个方面。实行家庭承包制，对集体土地进行所有权、承包权、经营权三权分置，指的都是关于农业的经营体制改革。这种“分”的改革思路是为了调动农民的积极性，保护农民的权益。农村集体经济的产权制度改革实际上也留有这一思路的印记。但长期以来，怎样在集体经济的基础上加强农村建设、改革农村治理等问题始终处于缺位状态。按照前述20个字的总要求实行乡村振兴战略，只靠“分”的改革是无法实现的，必须要加强集体经济组织“统”的能力，恢复农村建设集体化的机制，破解农村“统”不起来的难题。

要破解这个难题，首先要搞清楚为什么在农村基本经营制度中会出现忽视“统”而强化“分”的倾向。有这样几个原因值得重视：

第一，在关于“三农”工作的指导思想上，长期存在重视农业问题而忽视农村问题的倾向。一些人片面地认为农村问题最终可以通过城镇化、农民进城来解决，没有把农村的社会主义现代化建设看作一个长期存在的问题，对其长期性、艰巨性、复杂性缺乏应有的认识。在未来，不管城镇化如何发展，我国始终有几亿人口生活在农村，农村与城镇同步发展、融合发展是我国实现社会主义现代化的必然要求。

第二，在解决“三农”问题的路径上，片面强调农民利益、强调一家一户农民的积极性，忽视集体经济的作用，否定在农村建设中集体化机制的重要性。许多地方对农村的集体资源“一分到底，一包了之”。在长期实行家庭承包制，对土地三权实行分置后，土地的“集体所有”只是名义上的，实际上经营权、收益权、处置权都在农户手上，农村集体经济组织连对长期抛荒的土地管理权都没有了，农村建设的集体化机制失去了经济基础。事实证明，乡村振兴离不开国家的支持，但这只是外因，还必须要通过内因而起作用。内因就是激发农村发展的内生动力，靠发挥农村集体经济的作用，把农民组织起来，重建集体化的农村建设机制，这样才能实现乡村振兴和共同富裕。

第三，没有集体经济的基础，仅靠财政的转移支付，农村基层干部待遇远低于农民外出打工的收入，农村留不住优秀人才，基层干部队伍和其他农村建设后继乏人。

第四，长期以来推行以“分”为主的农村改革导致了新的思想僵化，对“三农”工作只以个体农民为出发点，只强调个体农民的积极性，只考虑他们的权益不受侵占，但丢掉了农村集体经济的制度优势，丢掉了我们党把农民组织起来搞社会主义的传统优势，失去了农村建设的集体化机制。

第五，不少人将部分农村基层干部的贪腐行为，扩大为农村基层干部不可信任的刻板印象，并进一步引申为集体经济的经营性收入为农村基层干部提供了贪腐土壤的错误认识。这种片面性导致在政策制定上对壮大农村集体经济取向消极，不爱护、不保护农村基层干部壮大集体经济的积极性，致使在农村建设中集体化机制作用的发挥较为艰难。

四、实现“统分结合”的战略思考

按照乡村振兴战略的要求，巩固和完善农村基本经营制度的重点是加强农村基层组织“统”的功能，实现“统分结合”，重建农村建设的集体化机制。要做到这一点，就必须壮大农村集体经济。为此，需要解决好以下四方面问题：

第一，壮大集体经济主要是为了重建集体经济组织“统”的经济基础，实现“统分结合”，恢复农村建设的集体化机制，把农村建设好、治理好。壮大集体经济首先是为集体组织提供公积金、公益金、管理费，其次才是给村民分红，增加农民收入。没有这个经济基础，不仅社会主义新农村建设、乡村振兴战略无法实施，而且农村的基层政权也难以巩固。

第二，重建农村建设的集体化机制，必须要重新确立农民和集体之间的关系，明确农民对于乡村振兴的义务和责任。农民作为农村集体经济的成员，不能只有权利而没有义务和责任。农民是集体经济组织、农村社区、乡村共同体的成员，在享有集体经济成员和村民基本权利的同时，也必须遵守村规民约，必须承担农村共建、共治的责任。这种义务和责任表现为农民作为集体生产资料的承包者与经营者，不得对耕地随意抛荒或毁坏，不得在承包地上违法违规经营。

第三，在坚持工业反哺农业，城市支持农村的同时，必须以恢复和加强集体经济组织“统”的功能、激发农村发展的内在动力为条件，形成国家支持和农村集体自力更生并重、两条腿走路的乡村振兴道路。

第四，按照乡村振兴战略的要求，在坚持长期实行家庭承包制的基础上，把恢复和发挥村级组织“统”的功能、实现“统分结合”，作为促进农村一二三产业融合发展重要途径，作为加强农村基层基础工作的重要抓手，作为培养和造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍的基础。能否加强“统”的功能，能否实现“统分结合”应作为检验农村基本经营制度是否巩固与完善，以及衡量农村改革是否成功的重要标准。

中国特色社会主义进入新时代，党的十九大提出的乡村振兴战略为正确认识城乡之间的发展关系奠定了基础，为新时期的“三农”工作明确了奋斗目标，更为深化农村改革指明了方向，需要我们加深学习、全面落实。

【作者：周建明，上海社会科学院研究员。本文原载《毛泽东邓小平理论研究》2018年第3期。】